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L’évaluation en voie de devenir systématique aux Pays-Bas

Après le contrôle budgétaire, c’est désormais l’ensemble de l’action politique du gouvernement qui est encadrée par des règles d’évaluation.

Aux Pays-Bas, la tradition veut que l’évaluation de la politique économique mette fortement l’accent sur le contrôle et la comptabilité des dépenses gouvernementales. C’est la raison pour laquelle le ministre des Finances jouait un rôle important en mettant à l’ordre du jour politique à la fois les données relatives à la clôture de l’exercice budgétaire et les rapports d’évaluation.

Dès 1971, à l’initiative du ministre des Finances, il fut décidé que le développement de l’analyse de l’action publique, la clôture des exercices budgétaires et les estimations à long terme iraient de pair. Ce fut également l’époque de la Commission pour le développement de l’analyse de la politique publique (ou « Coba »). Malgré cela, l’évaluation de la politique publique ne fit pas réellement de progrès jusqu’à la fin des années 70, où les déficits montaient en flèche.

Vingt ans plus tard, en 1991, le gouvernement émit l’idée que l’évaluation devait être partie intégrante de tous les processus politiques. Des modifications de la réglementation ont permis d’introduire des rapports annuels dans les budgets des ministères et ont promu des études d’évaluation par ministère, afin de se rapprocher de cet objectif. Par la suite, l’obligation d’études d’évaluation appropriées a été officiellement inscrite dans la loi de comptabilité publique.

L’évaluation de la politique publique est liée explicitement à la gestion budgétaire et comptable fondée sur les résultats. L’objectif du projet « Gestion budgétaire et comptable fondée sur les résultats », qui a démarré en 1999, était de donner aux documents budgétaires une orientation plus politique. Au sein du gouvernement des Pays-Bas, le message est maintenant bien connu  : trois questions simples jouent un rôle central dans la gestion budgétaire nouvelle manière : que voulons-nous réaliser, comment allons-nous le faire et quel va en être le coût ? La comptabilité financière rebaptisée « rapport annuel » devra alors répondre aux trois questions suivantes  : avons-nous réalisé ce que nous souhaitions réaliser, pour ce faire avons-nous fait ce que nous nous proposions de faire et le coût correspondait-il à nos prévisions ?

Un nouveau cadre

Les premiers projets de budgets « nouvelle manière  » ont été présentés au Parlement lors d’un « Prinsjesdag » ou « jour du budget  », en septembre 2001. Le premier cycle s’est terminé le « jour de la comptabilité publique », en mai 2003, lorsque le cabinet a présenté son « rapport annuel du gouvernement » sur sa politique économique et sur les résultats obtenus.

Les critiques de la Cour des comptes, ainsi que les modifications de la loi de comptabilité publique liées au projet « Gestion budgétaire et comptable fondée sur les résultats  », ont rendu urgente une révision de la réglementation dans le domaine des études d’évaluation et des données de clôture. Cette réglementation, qui constitue actuellement le fondement de l’évaluation de la politique économique du gouvernement central des Pays-Bas, définit deux objectifs interdépendants  :

1. faire en sorte que la fonction d’évaluation soit suffisamment garantie dans le cadre du gouvernement central,
2. faire en sorte quel’information en matière de politique fournie dans le cadre des budgets et des rapports annuels des ministères soit conforme aux exigences de qualité s’appliquant à ce type d’informations.

Afin d’atteindre ces objectifs, la réglementation comporte des dispositions complémentaires ayant trait aux points suivants :

• le déploiementintégré des instruments d’évaluation,
• la pondération nécessaire lors de l’utilisation des études d’évaluation ex-ante,
• l’étendue de la prise en compte d’une politique par des études d’évaluationpériodiques et leur périodicité,
• la qualité méthodologique et technique des instruments d’évaluation et le mode d’obtention des informations ayant trait à la politique économique,
• la manière dont les fonctionnaires et les responsables politiques sont informés des résultats des études d’évaluation périodiques,
• les responsabilités, au sein d’un ministère, de la bonne mise en œuvre de la réglementation.

Une « formulation optimale » des instruments d’évaluation ?

La loi de comptabilité publique exige que les budgets et les rapports annuels des ministères contiennent des informations sur les effets prévus et atteints des politiques économiques, sur les initiatives entreprises à ces fins (notamment les résultats obtenus) et sur les coûts correspondants. Dans le domaine du projet « Gestion budgétaire et comptable fondée sur les résultats  », la plupart de ces données sont déjà automatiquement disponibles. Malgré tout, les informations nécessaires doivent parfois être extraites grâce à des études d’évaluation transversales.

Les études d’évaluation jouent un rôle complémentaire. Comment justifier les dépenses publiques sans une vision régulière des effets qu’a apportés cette politique ?

En ce qui concerne les systèmes d’information de clôture régulière, la réglementation stipule que ce sont des systèmes d’information qui donnent une idée des coûts, de la qualité et des statistiques ayant trait à l’efficacité ou au degré de réalisation des objectifs de la politique.

Les études d’évaluation périodiques peuvent se diviser en études d’évaluation ex-post et en études d’évaluation ex-ante. Les études d’évaluation ex-ante sont axées sur l’avenir. Leur objectif consiste à esquisser systématiquement les coûts, les effets souhaités et les effets indirects des décisions politiques. Les études d’évaluation ex-post périodiques peuvent être définies comme des études au cours desquelles sont testées et évaluées les politiques et/ou la gestion opérationnelle soit pendant la mise en œuvre de la politique ou à titre rétrospectif selon les critères de réalisation des objectifs, d’efficacité et d’adéquation.

Apporter des réponses

Les informations provenant des données régulières et des études d’évaluation périodiques doivent faciliter la réponse notamment aux questions suivantes :

• Quelle est la qualité des objectifs de politique économique en tant que tels ?
• Dans quelle mesure les objectifs de la politique économique ont-ils été atteints ?
• Dans quelle mesure les objectifs de la politique économique ont-ils été atteints grâce à la mise en œuvre de la politique ?
• Les objectifs de politique économique auraient-ils pu être réalisés grâce à la mise en œuvre de moyens plus réduits ou aurait-on pu obtenir des effets plus importants en mettant en œuvre les mêmes moyens (adéquation de la politique) ?
• Quelle est l’adéquation globale et/ou quels sont les avantages des moyens d’instrumentation choisis ?
• Quels sont les coûts et la qualité du pilotage et de la mise en œuvre dans le cadre du développement de la politique économique des produits et services fournis (adéquation de la gestion opérationnelle) ?

Faut-il mener des études d’évaluation ex-ante ?

L’objectif d’une étude d’évaluation de ce type est de contribuer à la qualité des processus de prise de décision concernant de nouvelles politiques ou des modifications de politique en cours. La réglementation de 2001 stipule qu’avant une prise de décision relative à une nouvelle politique, il convient d’analyser si la mise en œuvre d’une étude d’évaluation ex-ante est logique (et donc doit être menée). Elle stipule également que ces analyses soient étayées et expliquées :

• dans les documents politiques utilisés lors des prises de décision par le Conseil des ministres,
• dans l’explication d’une politique économique du premier exercice budgetaire quand on peut parler d’une nouvelle politique économique et/ou d’une modification de la politique existante.

Pour être clair, s’il n’est pas obligatoire de mettre en œuvre des études d’évaluation préalable sur les coûts et les effets dans tous les cas de nouvelle politique économique ou de modification de la politique économique, il importe de bien peser l’opportunité d’utiliser une étude d’évaluation ex-ante.

Des études d’évaluation plus fondamentales

Pour garantir que l’efficacité et l’adéquation (l’efficacité de la dépense) de toutes les politiques économiques puissent être évaluées régulièrement, la réglementation de 2001 souligne le fait que toutes les politiques économiques doivent en principe être évaluées au moins une fois tous les cinq ans. Pour savoir si toutes les politiques du gouvernement central doivent être soumises, le cas échéant, à une étude d’évaluation plus approfondie, notons que la réglementation met l’accent sur les objectifs de politique générale qui sont inclus dans les budgets et les rapports annuels et/ou sur les objectifs qui ont été rendus opératoires.

Les instruments d’évaluation utilisés lors du cycle budgétaire doivent répondre à un certain nombre de critères de qualité. Le plus important d’entre eux est une définition cohérente et valide du système d’information ou de l’étude d’évaluation correspondante, ceux-ci utilisant des ins-truments de mesure fiables et précis et tirant des conclusions d’une manière vérifiable. Cela sous-entend que les systèmes d’information de clôture régulière et les études d’évaluation périodiques soient des instruments d’évaluation méthodologiquement fiables. Ces exigences de qualité seront précisées plus concrètement dans la nouvelle réglementation.

La nouvelle réglementation stipule que les fonctionnaires et les responsables politiques devront être informés des résultats des études d’évaluation périodiques conformément à une procédure normalisée. La nature exacte de cette procédure normalisée a néanmoins été laissée à l’appréciation des ministères eux-mêmes et ce, de manière délibérée. Ces ministères sont obligés de définir par écrit la procédure normalisée. Après tout, les différentes responsabilités doivent apparaître clairement. Si l’on veut avoir des chances raisonnables d’utiliser les résultats des études d’évaluation, il faut que la procédure normalisée soit en phase avec les cycles de budgétisation, de planification et de contrôle du ministère.

L’évaluation de l’action du gouvernement central des Pays-Bas sera plus performante encore à l’avenir grâce à :

• l’amélioration de l’intranet interministériel,
• le développement d’études d’évaluation moins nombreuses mais de meilleure qualité, une attention portée aux coûts, une programmation transversale des études d’évaluation,
• La modernisation de la méthodologie : évaluation qualitative et participative de la politique venant en complément d’études d’évaluation qui mesurent, décrivent et évaluent…

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