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Indispensables contre-pouvoirs

Ils sont un contre-feu essentiel dans une démocratie moderne comme la France, car ils régulent l’activité politique et économique pour que le citoyen ne se retrouve pas systématiquement dans la situation du pot de terre contre le pot de fer.

Les opérateurs de téléphonie mobile se seraient bien passés de l’activisme de cette association, tout comme les distributeurs d’eau. S’il est un modèle de contre-pouvoir dans le monde économique, l’Union fédérale des consommateurs (UFC) peut sans doute se prévaloir de ce titre. Cette association, forte de plusieurs milliers de militants dans tous les départements de l’Hexagone, est sur tous les fronts, dès lors qu’il s’agit de la protection du consommateur.
L’amende de 573 millions d’euros infligée par le Conseil de la concurrence à Orange, SFR et Bouygues Telecom est l’aboutissement d’analyses et d’enquêtes menées par l’UFC. La sanction imposée à la grande distribution pour entente sur les prix des jouets, c’est encore elle, tout comme les pénalités infligées aux parfumeurs ou aux hôtels de luxe. Un exemple choisi parmi d’autres régulateurs, qui font qu’aujourd’hui, le pouvoir, politique, économique, financier ou judiciaire, ne fonctionne pas en roue libre, mais doit composer avec une galaxie d’empêcheurs de tourner en rond.
Le premier d’entre eux vient de fêter son bicentenaire. Il s’agit de la Cour des comptes. Cette institution, un peu austère, a pour mission de contrôler les comptes publics (État, entreprises publiques...) et ceux des associations caritatives. A priori, une activité de routine, comme c’est le cas pour de nombreux services d’inspection générale. Sauf que la Cour des comptes est à l’origine de quelques-unes des affaires financières les plus retentissantes sur le plan judiciaire : les détournements de fonds de l’Association de recherche sur le cancer (ARC), le trou du Crédit lyonnais, la MNEF, autant de dossiers débusqués par les magistrats de cette juridiction qui, depuis 1982, sont épaulés par des chambres régionales chargées de vérifier les comptes des collectivités locales. La pugnacité de cette institution s’explique d’abord par le statut de ses magistrats. Ils sont inamovibles. Leur premier président est nommé directement par le président de la République et il fixe librement avec ses collègues le programme annuel d’enquête.

Une origine étatique

Historiquement, donc, les premiers contre-pouvoirs ont été créés par la loi. L’administration française a même constitué pour cela un nouveau type de structure, les autorités administratives indépendantes (AAI). En clair, ce sont des organismes publics qui disposent de leur propre budget et de leurs propres services. Ils sont également dotés d’un pouvoir de sanction qui pourra toujours être contesté devant une cour d’appel. Leur raison d’être est finalement simple : réguler une activité économique afin d’éviter qu’elle ne s’exerce sans contrôle externe. Le modèle n’est pas sans rappeler celui des agences fédérales américaines, comme celles chargées de l’alimentation ou de la sécurité aérienne. En France, l’une des premières AAI à voir le jour est l’Autorité des marchés financiers (AMF), puis viennent le Conseil de la concurrence ou encore le Conseil supérieur de l’audiovisuel. Au total, le Conseil d’État en a recensé trente-sept.
Les particuliers ne sont cependant pas demeurés en reste. Des associations se sont également érigées en contre-pouvoirs, notamment dans le secteur de l’environnement. Que ce soient des organes de régulation comme le Conseil de la concurrence ou des contre-pouvoirs purs et durs comme les associations de défense de l’environnement ou l’Observatoire international des prisons, tous concourent à ce que les décisions prises par la sphère politique, économique, judiciaire, industrielle ne puissent s’exercer sans contrepoids. Ce que les Anglais appellent le système du « check and balance ». Les voies pour y arriver peuvent être différentes : elles vont de la régulation douce à l’opposition frontale.
La plupart de ces contre-pouvoirs dotés du statut d’AAI ont le même mode de fonctionnement. Ils sont constitués en équipes légères avec des professionnels pointus, venus, parfois, du secteur qu’ils contrôlent. Ainsi l’on trouve des financiers au sein de l’AMF ou des professionnels de la radio ou de la télévision au sein du CSA. Un avantage qui est en même temps un inconvénient, dans la mesure où ces hommes et ces femmes ont parfois du mal à rompre avec leur ancien milieu professionnel et à passer dans la peau du gendarme indépendant. Ce reproche a souvent été fait aux membres de l’Autorité des marchés financiers ou encore à ceux de l’autorité chargée de réguler les télécommunications et, dans une moindre mesure,à ceux du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Cette faiblesse, lorsqu’elle est avérée ou même supposée, remet en cause la volonté effective de sanction de toute l’institution.
En revanche, d’autres AAI, comme le Conseil de la concurrence, n’ont jamais fait l’objet de telles critiques. Il est vrai que sa capacité à infliger de fortes amendes dans tous les secteurs de la vieéconomique ou encore sa façon de débusquer des cartels, tous azimuts, lui ont forgé, au fil du temps, une légitimité incontestable.

Une action médiatisée

Leur reconnaissance, ces AAI la trouvent également dans la médiatisation de leur action. La plupart de leurs décisions, et surtout les sanctions, font l’objet d’un communiqué, voire d’une conférence de presse. Toutes ont compris que le faire-savoir avait un double avantage. D’abord, envoyer un message fort au secteur concerné et aux pouvoirs publics sur l’existence d’une situation non acceptable. Ensuite, rappeler à tous ceux qui sont en mesure de dénoncer ou d’informer une autorité administrative indépendante d’une situation critique, qu’ils seraient bien inspirés de le faire.
Certaines AAI, comme le Conseil de la concurrence, vont même plus loin, en prévoyant un système de repentis. Celui qui est membre d’un cartel peut ainsi, en cas de remords, dénoncer le système en échange d’une sanction plus faible, voire inexistante. Directement inspirée du système américain, cette technique ne brille pas par sa moralité, mais s’avère d’une réelle efficacité. En revanche, à la différence de ce qui se produit dans les grandes affaires judiciaires, il est rare de voir des fuites dans la presse sur le déroulement d’une enquête et le montant d’une amende avant que l’information ne soit officiellement disponible.
Alors que les AAI sont dotées d’un statut qui garantit leur indépendance, puisqu’elles disposent d’un statut et d’un budget propres, certains corps d’inspection générale, rattachés directement à un ministère et donc moins autonomes, se comportent également comme de véritables contre-pouvoirs. C’est le cas de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ou encore du Bureau enquête accident (BEA). Le premier a vocation à contrôler tout le secteur sanitaire et social, des hôpitaux aux maisons de retraite, en passant par les centres d’éducation surveillée. À plusieurs reprises, il a signalé à la justice des manquements graves, notamment des atteintes répétées à la dignité humaine. Le second (BEA) est placé sous l’autorité du ministre des Transports et intervient dès lors qu’un accident d’avion se produit. Ses décisions peuvent avoir de lourdes conséquences sur l’économie du secteur aéronautique et aérien. Ainsi, après l’accident du Concorde, le directeur général du BEA a demandé l’arrêt de l’exploitation de cet appareil, même si Air France n’était pas favorable à cette décision.
Ces deux exemples font cependant figure d’exceptions. Trop nombreux sont les ministères dans lesquels les corps d’inspection hésitent à se mettre en porte-à-faux avec leur administration et, au final, leur ministre. Aussi bien au ministère des Finances qu’à l’Éducation nationale ou encore à la Justice, il n’existe pas de véritable contrepoids, capable de pointer les erreurs ou les dysfonctionnements.

Le secteur associatif dans les espaces vacants

La nature ayant horreur du vide, le secteur associatif prend le relais quand des manques évidents se font sentir et que l’État ne crée pas les régulateurs attendus. Ce phénomène est particulièrement vérifiable dans le secteur de l’environnement.
Lorsque, par exemple, les pouvoirs publics n’ont pas véritablement réagi devant la pollution des nappes phréatiques en Bretagne, c’est une association, Eaux et rivières de Bretagne, qui a pris le dossier en main. Elle a ainsi déposé une série de recours contre des porcheries industrielles non équipées de stations de retraitement des déjections animales, et obtenu gain de cause en justice. C’est également elle qui a pointé les extensions non autorisées par les pouvoirs publics de ces porcheries. Normalement, en pareille situation, le préfet aurait dû intervenir, mais le représentant de l’État, dans cette région, n’a jamais voulu fâcher le lobby des éleveurs. Une illustration de la raison d’État ou du poids politique du monde agricole.
Même constat pour les antennes-relais de réseau de téléphonie mobile. C’est une association de simples particuliers inquiets de l’absence de réponses compréhensibles à leurs questions qui a fait monter le débat sur la place publique.
Dans le domaine économique, un contre-pouvoir s’est créé, en réaction à la frilosité d’un autre contre-pouvoir. Les actionnaires individuels, estimant que leurs intérêts étaient insuffisamment défendus par l’Autorité des marchés financiers (AMF) se sont regroupés dans l’Association des actionnaires minoritaires (ADAM).À chaque fois qu’une opération de fusionacquisition a lésé leurs intérêts ou lorsqu’un texte de loi se révèle préjudiciable à leur statut d’actionnaires sans grand pouvoir de décision, ils le font savoir haut et fort dans les médias ou même devant les tribunaux. Leur action est d’autant plus reconnue que la présidente de l’association est la même depuis sa création.À 70 ans, Colette Neuville fait aujourd’hui figure de sage et pas un seul instant de dangereuse agitatrice propagandiste.
L’opinion est, bien entendu, en droit de se demander quel est le véritable impact de l’action de ces contre-pouvoirs. Certains, comme l’Observatoire international des prisons (OIP), peuvent déjà jauger de leur efficacité en fonction du niveau d’exaspération qu’ils suscitent au sein du ministère concerné. Cette association qui se préoccupe des conditions d’incarcération en France a, bien entendu, un« boulevard » devant elle, compte tenu du manque de prisons et de leur état. Mais surtout, il convient de se demander si l’instauration, cet été, par le ministère de la Justice, d’un contrôleur général des prisons, n’est pas, en partie, une réponse aux critiques formulées par cette association. Critiques qui reposent notamment sur une enquête d’opinion adressée à l’ensemble des détenus de l’Hexagone.

Un impact certain

Une hirondelle ne fait cependant pas toujours le printemps. Globalement, ces contre-pouvoirs un peu hétéroclites, lorsqu’on les place côte à côte, ont-ils réellement changé la pratique du pouvoir dans la sphère économique, politique, judiciaire, ou ne sont-ils finalement qu’un alibi pour ces trois pouvoirs qui peuvent ainsi se démarquer de tout absolutisme ?
Avec le recul nécessaire, on peut considérer, aujourd’hui, que ces régulateurs ont modifié l’environnement sur lequel ils agissent. Avant toute fusion-acquisition, les entreprises concernées se demandent désormais si leur union ne constituera pas un abus de position dominante. Les industriels, eux, ont intégré les atteintes à l’environnement dans leurs actions et négocient en général avec les associations locales de protection de l’environnement, avant toute nouvelle implantation. Quant aux élus locaux, ils savent que la lecture, en plein conseil municipal, d’observations désagréables de la chambre régionale des comptes, sur leur gestion, sera du plus mauvais effet pour leur réélection.
Mais surtout, vus du côté des citoyens, la naissance puis l’enracinement des contre-pouvoirs, dans notre paysage, signifient que la raison d’État ou la raison du plus fort n’ont désormais plus cours.

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