© Thierry Marro - France Stratégie

Selma MAHFOUZ

Commissaire générale adjointe à la stratégie et à la prospective de France Stratégie.

Un modèle français à créer

Le rapport « Quelle France dans dix ans ? » ébauche une stratégie à dix ans qui permettrait à la France de conduire des réformes indispensables en mobilisant les atouts dont le pays dispose.

Vu de l'étranger, la France pâtit de n'avoir pas fait les réformes nécessaires à son redressement. Pour les Français, au contraire, les réformes qu'ils subissent depuis des années se succèdent sans interruption : cinq réformes des retraites en vingt ans (1993, 2003, 2008, 2010, 2013), trois réformes de la formation professionnelle en dix ans (2004, 2009, 2013), des réformes successives du marché du travail et de l'Éducation nationale, des changements de la fiscalité et des règles de l'assurance-maladie à un rythme quasi annuel. Les données disponibles 1 confirment que, de 2000 à 2010, le nombre moyen de réformes a été au moins aussi élevé en France que chez nos partenaires européens.
Comment expliquer ce paradoxe ? Il est probablement en partie lié à la méthode graduelle de réforme qui a prévalu de facto au cours des dernières décennies, face au rejet de tentatives de réformes vécues comme des passages en force, par exemple en 1995 ou 2006. Cette approche graduelle a de nombreux avantages, à commencer par celui d'éviter des blocages complets, mais aussi celui de permettre l'évaluation et l'appropriation progressive. Mais sa mise en oeuvre peut conduire à des réformes peu lisibles, parfois faites en urgence car repoussées le plus longtemps possible, et sans cohérence d'ensemble. Or l'efficacité d'une réforme tient en grande partie aux changements de comportement qu'elle induit chez les salariés, les employeurs, les consommateurs... Face à des ajustements successifs des paramètres et à des changements continus des règles du jeu, chacun attend la prochaine réforme avant de changer et les transformations en profondeur des comportements n'ont pas lieu. C'est le cas sur le marché du travail, où la mise en place d'une sécurisation des parcours professionnels, à l'agenda depuis des années, n'est pas achevée c'est le cas en matière de retraites, où les réformes, malgré les efforts qu'elles demandent, ne sont jamais perçues comme finales. C'est le cas en matière de formation professionnelle, d'éducation, de santé...

Inscrire les réformes dans une perspective longue

La préparation des réformes, la négociation avec les parties prenantes et le débat public, la discussion parlementaire sont des étapes indispensables qui demandent du temps. L'enjeu est de les inscrire dans une stratégie d'ensemble assurant la cohérence de réformes sectorielles et permettant ainsi de combiner ambition et gradualisme. Nos institutions et traditions ne favorisent pas l'élaboration de telles stratégies. Certains pays utilisent à cette fin la période de quelques mois entre l'élection et la formation du gouvernement, qui n'existe pas chez nous d'autres mettent en place des commissions bipartisanes, qui restent éloignées de nos pratiques.
C'est dans ce contexte que la définition d'une stratégie à dix ans, telle qu'ébauchée dans le rapport « Quelle France dans dix ans ? 2 » remis par France Stratégie au président de la République le 25 juin 2014, trouve toute son utilité. Ce rapport est le résultat d'une démarche nouvelle : d'une part, par son horizon à dix ans, il s'inscrit dans le temps long, ce qui conduit à se concentrer sur les grands enjeux, à raisonner en termes d'objectifs plus que de mesures, et à définir des objectifs allant au-delà d'une mandature. Il est le résultat d'une très large concertation : 20 débats à Paris et en région, 700 interventions, 70 contributions écrites, 1 700 propositions de jeunes, des échanges avec les partenaires sociaux, un dialogue avec les Assemblées.

Faire un état des lieux

Aujourd'hui, les Français doutent. Ils ne sont plus certains de leurs choix collectifs, qu'il s'agisse de croissance, d'ouverture sur le monde, de modèle social, de vivre-ensemble ou de l'Europe. Ils ont perdu confiance en leurs institutions, qu'elles soient politiques, économiques ou sociales. Ces doutes constituent autant d'entraves.
La France dispose pourtant d'atouts importants : elle est territorialement unie et ne connaît pas les mêmes fractures entre Nord et Sud ou Est et Ouest que certains de ses voisins elle est jeune : dans vingt ans, l'âge médian des Français sera de 43 ans, contre 50 ans en Allemagne, en Espagne et en Italie elle est mieux formée que par le passé : plus de 40 % des personnes âgées de 30 à 34 ans ont reçu une formation supérieure, contre moins de 20 % des 55-64 ans elle est au meilleur niveau pour les infrastructures elle est au 6e rang mondial pour l'impact de ses publications scientifiques elle est première en Europe pour le nombre de grandes entreprises (classement Fortune 500) et première pour les entreprises technologiques de croissance (classement Deloitte Fast 500) elle dispose avec Paris d'une des deux métropoles européennes d'envergure mondiale, sans parler de son rayonnement culturel et linguistique, de son savoir-faire dans de nombreux domaines artisanaux, de son agriculture...
Cependant, un diagnostic objectif des performances comparées de la France au cours des vingt-cinq dernières années fait apparaître un lent décrochage économique par rapport aux pays qui avaient un revenu par tête proche du nôtre (environ 6 % en vingt-cinq ans), un taux de chômage durablement plus élevé, une dégradation des performances en matière éducative, notamment en termes de réduction des inégalités, et une moins bonne insertion internationale. En regard, la performance sociale, en termes de réduction des inégalités, est meilleure, au prix d'une dépense publique qui n'apparaît pas soutenable sans redressement économique.
Définir une stratégie à dix ans, permettant la mobilisation des atouts dont le pays dispose pour engager le redressement économique nécessaire, suppose d'abord d'identifier plus précisément les dilemmes qui appellent aujourd'hui des choix collectifs clarifiés. Ils peuvent être résumés en cinq questions :
1) Dans une société plus fragmentée, plus diverse par ses références et ses aspirations, quel est le ciment de notre vivre-ensemble ? 2) Avons-nous encore les moyens de notre modèle social ? 3) Face à la remise en cause du consensus sur la croissance, perçue comme illusoire, voire néfaste, faut-il renoncer à la croissance ou repenser la croissance ? 4) Dans la mondialisation, alors que les Français aspirent à des emplois non délocalisables, faut-il une économie abritée ou une économie connectée ? 5) Alors que les Français doutent de l'Europe, faut-il continuer avec l'Europe ou sans elle ?

Définir les grands chantiers de la décennie

Partant de ce constat, une stratégie de réforme consiste à dégager quelques objectifs structurants à partir desquels pourrait s'organiser la transformation de notre économie et de notre société. Pour chacun de ces objectifs, des leviers d'action qui sont autant de pistes de réformes sont ébauchés. Huit grands chantiers ont ainsi été identifiés :

1. Une démocratie de la confiance
En décembre 2013, 69 % des Français considéraient que, « en France, la démocratie ne fonctionne pas très bien ou pas bien du tout 3 ». Or, dans une société tiraillée par le doute et plus diverse, les institutions sont les garantes de l'unité. Les réformes politiques sont essentielles pour rétablir la confiance dans le politique, mais aussi parce que l'élite dirigeante se doit de participer à l'effort de transformation demandé à tous et pour que la clarification des responsabilités permette une meilleure reddition des comptes.
Les leviers d'action concernent :

  • les institutions, pour réconcilier les citoyens avec la démocratie, ce qui passe par des élus qui ressemblent aux électeurs, une organisation de l'exécutif stable et efficace, et un usage judicieux de la loi et du règlement
  • l'organisation territoriale des pouvoirs, de sorte que chaque échelon ait une compétence exclusive, et une carte administrative fondée sur la réalité économique et sociale
  • la société civile, en favorisant l'engagement citoyen et social.

2. Une égalité républicaine effective
L'égalité est au coeur de notre héritage républicain. Si nous faisons mieux en matière de réduction des inégalités que nos voisins, c'est souvent au prix d'une redistribution importante, qui a pour conséquence des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques élevés. L'égalité, ce n'est pas seulement la redistribution monétaire. C'est d'abord la non-discrimination selon l'origine, la résidence, l'âge, le sexe... C'est aussi l'accès au savoir, à l'emploi, au logement, à la santé. C'est, enfin, le droit à une seconde chance pour chacun. Pour une égalité effective, il convient donc :

  • de combattre toutes les discriminations, par l'incitation et par la répression quand c'est nécessaire
  • de donner à tous les enfants la capacité de réussir à l'école, en investissant dans la socialisation du jeune enfant, en redéployant des ressources vers l'école primaire et en différenciant les méthodes et les moyens
  • de prolonger la réforme de la formation professionnelle.

3. Un État entreprenant et économe
Les attentes des Français vis-à-vis de l'État sont ambivalentes. De fait, si les services publics restent un vecteur essentiel de cohésion et d'égalité, l'État apparaît aujourd'hui affaibli par sa difficulté à changer au rythme de la société, concurrencé par la technologie et appauvri. Sa modernisation passe par :

  • des moyens, une organisation et une offre de services différenciés et repensés à l'âge du numérique
  • l'ouverture du service de l'État à tous les talents
  • le développement de l'expérimentation et de l'évaluation, afin de fournir aux citoyens les moyens d'évaluer politiques et services publics.

4. Un développement responsable
Le consensus sur la croissance est questionné par les Français. Leurs interrogations soulignent la nécessité d'assurer la soutenabilité, financière et environnementale, de la croissance. Cela suppose :

  • d'alléger la charge financière qui pèse sur les générations futures, en réduisant les dépenses et en permettant le désendettement public
  • de découpler croissance et atteintes au climat et à la biodiversité
  • d'orienter les comportements vers un développement sobre.

5. Une société décloisonnée et ouverte sur le monde
La société française s'interroge aujourd'hui sur sa capacité à faire vivre ses propres valeurs tout en s'insérant dans un monde de plus en plus interconnecté et changeant, et sur la façon de prendre en compte des aspirations individuelles variées sans renier son identité collective. La réponse est en partie institutionnelle, c'est l'enjeu de la « démocratie de la confiance ». Elle suppose également de rendre effective l'égalité républicaine. Au-delà, la France cherche son insertion dans le monde, afin de tirer parti des évolutions et du dynamisme qui le traversent. Si le repli n'est pas une option à long terme, l'ouverture externe va de pair avec l'ouverture interne. Une société décloisonnée et ouverte sur le monde demande ainsi :

  • de réinvestir dans le savoir et les compétences et de promouvoir la mobilité internationale des jeunes
  • d'inventer l'entreprise du XXIe siècle, avec un poids plus grand des salariés dans la gouvernance des entreprises et une responsabilité sociétale accrue des entreprises
  • de prendre appui sur le développement des métropoles pour en faire des vecteurs de diffusion de la croissance.

6. Une économie du mouvement
Les difficultés actuelles de l'économie française sont en partie conjoncturelles. À horizon de dix ans, les enjeux structurels sont de favoriser la croissance des entreprises et de restaurer la compétitivité des producteurs exposés à la concurrence internationale. Cela implique :

  • de fonder la croissance sur l'innovation et d'examiner les obstacles possibles à la croissance des entreprises (seuils)
  • de permettre le financement du développement des entreprises, en corrigeant les biais de la fiscalité et en organisant la transition vers des financements non bancaires
  • d'élargir le socle de notre compétitivité, notamment en développant l'internationalisation de certains services.

7. Un modèle social lisible et inclusif
Les Français sont très attachés à un modèle social qui les protège mais conscients que sa pérennisation suppose une rénovation profonde. Huit Français sur dix considèrent qu'une société juste doit couvrir les besoins de base de ceux qui ne peuvent pas assumer les coûts de la santé, du logement, de l'éducation ou de l'alimentation, et trois sur quatre sont favorables à ce que les dépenses sociales bénéficient davantage aux plus démunis 4. Cela nécessite notamment :

  • de viser le plein emploi, en allant vers un barème de cotisations progressif, en rééquilibrant le rôle du smic et des minima de branche et en améliorant la qualité des emplois
  • de simplifier et de personnaliser les politiques sociales
  • de recalibrer la politique du logement.

8. Une Europe force d'entraînement
Refaire de l'Europe un moteur pour la France suppose :

  • de refaire de l'Union un pôle de prospérité
  • d'élaborer un modèle cohérent et efficace de gouvernance de la zone euro
  • de faire de l'Europe un acteur international de poids, notamment en matière de normalisation ou par une représentation extérieure unifiée de la zone euro.

Il y a une logique à commencer par les actions qui demandent le plus de temps. C'est le cas de l'éducation. La situation est alarmante, à la fois en termes d'inégalités et de performance globale, avec 140 000 jeunes qui sortent du système chaque année sans diplôme. Il faut accepter d'y investir, mais aussi de donner plus d'autonomie aux établissements pour s'adapter au terrain.
Mais si je réfléchis aux conditions de faisabilité, les réformes politiques me paraissent essentielles. Il y a un enjeu de légitimité. Ce qui crée de la cohésion dans une société fragmentée et plus diversifiée dans ses aspirations, ce sont le système politique, qui génère de l'appartenance, et les services publics, qui assurent l'égalité. De ce point de vue, la réforme territoriale va dans le bon sens. À condition qu'elle clarifie les responsabilités de chaque échelon et qu'elle les redistribue aux niveaux les plus pertinents.

Lien complémentaire :

http://www.strategie.gouv.fr/

http://www.constructif.fr/bibliotheque/2014-11/un-modele-francais-a-creer.html?item_id=3443
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