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Amsterdam condamnée à la densification

Fortement influencés par le concept de « ville compacte », les planificateurs néerlandais ont favorisé la densification depuis les années 1980. Si une modification radicale de la politique urbaine nationale s'est opérée en 2011 au niveau national, Amsterdam, elle, confirme ses choix de densification.

Les Pays-Bas sont l'une des régions les plus densément peuplées d'Europe : 7,5 millions de personnes vivent dans les provinces situées dans l'ouest de la Hollande septentrionale et méridionale et à Utrecht ¹. Pourtant, malgré la densité de la population, l'habitat s'est fortement concentré à l'intérieur des zones urbaines, ce qui fait que même les provinces de l'ouest densément peuplées conservent des zones rurales. En d'autres termes, l'expansion des logements et des activités commerciales a été relativement limitée. En effet, la tradition néerlandaise de planification a limité l'expansion de la ville et de la banlieue et a favorisé la densification.
La notion de « ville compacte » a fortement influencé la planification néerlandaise. Conséquence de cette politique, les villes néerlandaises sont bien reliées entre elles. Les zones résidentielles sont relativement proches des lieux de travail et des centres-villes, souvent à distance accessible à vélo. De plus, les centres urbains sont assez vivants, avec des magasins, des lieux de spectacle et de loisirs, et ce non seulement dans les centres-villes historiques, qui attirent de nombreux visiteurs, mais également dans les villes de taille plus réduite. Amsterdam est probablement le meilleur exemple et le plus réussi des politiques néerlandaises de densification. La ville est appréciée par ses habitants, ses visiteurs et les spécialistes urbains pour son échelle, sa densité et son organisation spatiale socialement juste ².

Le cadre de la politique nationale ³

La politique de ville compacte a pour origine la crainte d'un déclin social et économique de la ville, à la suite de l'important mouvement de migration des classes moyennes vers les banlieues et de la crise économique ininterrompue aux Pays-Bas depuis les années 1970. Pour lutter contre le déclin, les politiques ont soutenu l'utilisation intensive des terrains dans les villes, en construisant (des logements la plupart du temps) sur les friches et en transformant des bâtiments en vue de nouvelles utilisations. À cette fin, priorité était donnée aux espaces à usages multiples, avec des fonctions résidentielles et commerciales. À l'inverse, le développement périphérique dans les villes nouvelles, considérées comme des zones de croissance, restait essentiellement résidentiel. Depuis le mémorandum « Structuurschets stedelijke gebieden », de 1983, les politiques de planification ont suivi efficacement une stratégie à deux directions : d'un côté, la condensation, la restructuration, la rénovation et la transformation des zones urbaines de l'autre, le regroupement et la concentration de nouvelles extensions proches de l'environnement bâti existant.
Deux mémorandums, en 1988 et 1991 (« Vierde Nota » et « Vierde Nota Extra »), ont insisté sur la concentration de nouvelles extensions urbaines dans la proche périphérie des villes. En outre, on a privilégié le développement des nouveaux immeubles de bureaux dans des sites bien desservis par les transports en commun, tout en décourageant l'utilisation de la voiture dans des villes telles qu'Amsterdam avec un stationnement plus strictement réglementé. Ces mesures ont permis de réduire l'utilisation de la voiture et de limiter l'urbanisation des zones rurales. Dans le même temps, plusieurs projets essentiels ont été développés au sein des grandes villes, pour intensifier l'utilisation des terrains, améliorer la viabilité et la compétitivité économique. À Amsterdam, cela s'est traduit par le redéveloppement de la zone portuaire Est, qui était abandonnée.
Depuis le milieu des années 1990, le réinvestissement urbain a encore été stimulé par la mise en œuvre des politiques urbaines. Celles-ci se sont concentrées sur les questions sociales dans les quartiers, qui devaient être réglées à la fois par des programmes sociaux et par la rénovation et la privatisation de l'offre de logements.
Le mémorandum « Nota Ruimte » (2004) a poursuivi la politique des extensions concentrées et a réaffirmé le besoin de revitalisation des centres-villes par des initiatives de zonage. Son ambition était d'accueillir 40 % de toute la population et de la croissance des emplois dans l'environnement bâti existant. Alors que le mémorandum préconisait la politique de ville compacte, il apportait également davantage de liberté, en réduisant le nombre d'étapes intervenant dans le processus de planification, qu'elles relèvent d'acteurs publics ou privés. Par ailleurs, les municipalités avaient davantage d'opportunités de construire dans les zones rurales.

Une rupture avec la tradition

La ville compacte a constitué un thème constant dans les politiques néerlandaises d'occupation de l'espace depuis les années 1980, même si les justifications variaient : tantôt économiques, tantôt liées à l'environnement ou à la mobilité. Cependant, le dernier mémorandum sur la planification spatiale (« Ontwerp structuurvisie infrastructuur en ruimte », 2011) rompt avec cette tradition. Le gouvernement central n'adhère plus au concept, et il annule par ailleurs 26 des 39 régimes de planification nationale existants. En outre, cette nouvelle politique tend à décentraliser davantage les compétences de planification, à déréglementer et à promouvoir un développement plus orienté vers le secteur privé.
La nouvelle politique de planification privilégie plusieurs projets stratégiques essentiels qui donneront lieu à des subventions pour des transformations et une densification de la région d'Amsterdam. D'autres politiques continuent pourtant à adhérer à l'idée de ville compacte : les récentes instructions en matière de logement recommandent toujours la transformation et la restructuration des quartiers défavorisés, et les politiques environnementales insistent sur l'utilisation efficace des terrains. Néanmoins, l'Agence néerlandaise d'évaluation environnementale estime que ces nouvelles politiques conduiront vraisemblablement à une augmentation des développements périphériques sur les terrains vacants. La nouvelle offre de logements réduira vraisemblablement la demande dans les zones déjà développées et modifiera les conditions de la mixité sociale dans les villes.
La tendance croissante de la planification néerlandaise vers davantage de décentralisation, de déréglementation et de développement orienté vers le marché, semble entraîner une plus grande expansion. En effet, une étude réalisée par l'Agence d'évaluation environnementale a révélé qu'entre 2002 et 2008 l'expansion urbaine a augmenté aux Pays-Bas. Cela est dû à une réduction de la taille moyenne des ménages dans les villes et au déplacement des familles plus nombreuses vers les nouvelles zones périphériques. La croissance de la population et des emplois a surtout eu lieu en dehors de l'environnement bâti déjà existant. À l'inverse, cet environnement bâti a connu un déclin de son taux d'occupation. Toutefois, à l'échelle métropolitaine, on constate qu'Amsterdam a connu une densification croissante des résidents et des emplois. Ici, la densification est menée grâce au développement économique, mais elle est également le résultat des politiques municipales.

Le cas d'Amsterdam

Les politiques de ville compacte ont joué un rôle important pour Amsterdam. Quand le déclin de la population s'est installé, dans les années 1970, les politiques de ville compacte ont maintenu un niveau d'investissement dans le logement et dans le (re)développement urbain. De même, le développement limité de la banlieue a assuré une certaine demande en logements urbains. Ces investissements, conjointement à l'immigration, aux évolutions démographiques (ménages plus petits) et à la montée d'une économie plus urbaine, ont conduit à une période prolongée de croissance économique et démographique au-delà des années 1980. L'accroissement démographique s'est poursuivi même pendant les premières années de la crise actuelle. En 1985, la population d'Amsterdam atteignait un niveau plancher de 675 570 habitants (pour un plafond de 870 000 en 1959). En 2012, la ville comptait de nouveau plus de 800 000 habitants.

Des constructions de grande hauteur à Amsterdam

La croissance démographique peut être attribuée à la densification. De nombreux cas de rénovation et de densification ont été observés à petite échelle, mais on identifie trois moteurs :

1. Le développement à proximité de la ville, tel qu'il était conçu dans le « Vierde Nota Extra » (voir ci-dessus), notamment grâce à l'aménagement des terrains vacants. En outre, comme les terrains sont rares, six nouvelles îles ont été développées sur le lac IJ depuis 1997 (constituant « IJburg »). Actuellement, 16 000 habitants habitent dans cette zone. Le projet d'origine prévoyait dix îles permettant de réaliser au final 18 000 logements pour 45 000 personnes. Avec la crise financière et la réduction de la demande, les projets d'extension supplémentaire ont été reportés à une date indéterminée.
2. La rénovation du port Est, commencée au début des années 1990 et presque terminée, a produit des zones denses à usages multiples, destinées en priorité aux classes moyennes. Cette rénovation sert désormais de modèle pour des développements ultérieurs le long de l'estuaire de l'IJ à proximité du centre-ville.
3. Le programme comprenait la rénovation des quartiers avant les politiques de ville compacte. Grâce à des investissements soutenus, les quartiers du XIXe siècle, avec des logements à l'abandon, ont pu être rénovés et rendus habitables. Après les années 1990, la priorité a évolué vers la rénovation de l'immobilier d'après-guerre. La suppression des logements vacants et la remise en état des quartiers dégradés, même si ceux-ci constituaient toujours un problème, étaient considérées comme moins prioritaires. Néanmoins, ces zones ont été rénovées afin d'y attirer les résidents des classes moyennes, et le parc de logements a souvent été développé afin de couvrir les coûts des opérations d'aménagement et de « corriger » les idéaux démodés de la planification moderniste.

Et ensuite ?

La demande élevée en logements à Amsterdam a conduit à la poursuite des politiques de densification. Le dernier mémorandum sur l'utilisation de l'espace, « Structuurvisie Amsterdam 2040 » (2011), précise que la municipalité souhaite s'appuyer sur les qualités existantes de la ville pour l'étendre et en faire une métropole européenne durable et compétitive au niveau international. Outre le renforcement des réseaux régionaux de transport en commun, l'amélioration de l'espace public, la durabilité et l'utilisation des espaces verts, le mémorandum insiste sur la construction de logements supplémentaires (70 000 d'ici 2040) dans des ensembles immobiliers à usages multiples pour répondre à la demande. Il préconise explicitement d'« intensifier » l'utilisation de l'espace dans les trois prochaines décennies.
Cependant, Amsterdam est confrontée à plusieurs contraintes. La plus importante, par rapport aux précédentes décennies, est la disponibilité limitée de terrains municipaux. Les terrains vacants restants ont été déclarés protégés et doivent garder un caractère rural ou être utilisés pour les loisirs. Les terrains les plus disponibles se situent sur les rives de l'IJ. Certaines zones sont déjà à l'abandon, mais d'autres sont encore utilisées, ce qui implique que des entreprises devront déménager.
De plus, le mémorandum mentionne explicitement qu'Amsterdam doit envisager un développement davantage en hauteur, après le classement du centre historique au Patrimoine mondial de l'Unesco en 2010. En conséquence, ce développement a été limité dans une zone tampon de 2 km autour du centre. Cette zone inclut une partie des rives de l'IJ, où le développement en hauteur serait limité. En dehors de cette zone, la ville envisage des possibilités de construction en hauteur le long du périphérique et à proximité des nœuds de transport en zone périphérique.
En outre, la ville a l'intention d'étendre ses réseaux de transport en commun et maintient sa politique de dissuasion de l'utilisation de la voiture. Actuellement, une nouvelle ligne de métro Nord-Sud est en cours de construction, et le mémorandum envisage une ligne Est-Ouest. Ce dernier aborde également la question d'autres infrastructures souterraines comme des tunnels routiers et des installations de parking et de stockage.

Priorité au logement

Le mémorandum se concentre essentiellement sur le développement résidentiel et les fonctions associées. À l'exception du centre d'affaires de l'Axe sud, il accorde moins d'importance à l'espace de bureaux. Aujourd'hui, la région d'Amsterdam dispose déjà d'un excédent d'espaces de bureaux, en raison de la déréglementation et de la rentabilité passée du développement des parcs d'affaires pour les municipalités. De plus, la ville souhaite déplacer dans ses environs les activités économiques non intensives qui ne desservent pas directement Amsterdam.
Enfin, alors que la ville privilégie le logement dans des environnements fortement urbains, elle laisse le développement périphérique aux municipalités voisines. À cet égard, Almere remplit une fonction importante pour la ville d'Amsterdam. Ville nouvelle construite dans les années 1970, elle est actuellement l'une des municipalités qui se développent le plus rapidement aux Pays-Bas. Sa croissance est fortement liée à l'activité économique à Amsterdam et Utrecht, et sa population approche les 200 000 habitants. Par ailleurs, la construction de 60 000 logements supplémentaires est prévue d'ici 2030. Si elle aboutit, les 350 000 habitants prévus feraient d'Almere la cinquième ville des Pays-Bas. Avec son caractère de banlieue, Almere est peut-être le meilleur exemple de l'expansion urbaine néerlandaise.
Les politiques de ville compacte aux Pays-Bas ont probablement bien réussi à limiter l'expansion urbaine, en assurant une utilisation intensive du terrain, avec des centres-villes vivants et des réseaux de transport en commun étendus. Malgré les expériences positives, le gouvernement central a choisi de déléguer de plus en plus la planification à des niveaux inférieurs de gouvernement, et il a imposé moins de contraintes pour les nouveaux développements. En conséquence, l'objectif de la politique de ville compacte a quasiment disparu des politiques nationales. Ce n'est toutefois pas le cas de la ville d'Amsterdam. Malgré les contraintes, elle choisit de s'étendre par la densification urbaine : essentiellement par la transformation des terrains industriels et le développement en hauteur. De ce fait, l'expansion urbaine augmente aux Pays-Bas. Le développement en banlieue est surtout concentré dans des municipalités de sa région, essentiellement dans des villes nouvelles (Haarlemmermeer et Almere).

Quels risques ?

La crise actuelle a sévèrement retardé les plans de développement urbain et périphérique. Néanmoins, Amsterdam a choisi d'intensifier ces développements dans les décennies à venir, bien qu'une densification supplémentaire comporte des risques et des inconvénients. Elle peut surcharger les infrastructures actuelles de transport et menacer les espaces verts non protégés tels que les jardins communautaires. Si la densification des programmes de logements aboutit à la réduction relative des espaces verts publics, elle pourrait réduire la viabilité et l'attrait de la ville. En particulier pour les ménages avec des enfants qui accordent de la valeur à la qualité de l'espace public. Certaines études de projets à bâti dense font état de problèmes de nuisance associés aux familles. En termes de viabilité, il y a aussi la question de la conception des logements en gratte-ciel. Ces dernières décennies, de nombreux immeubles de logements d'après-guerre ont été démolis en raison de leurs défauts de conception.
Il existe un risque de répéter les mêmes erreurs. De plus, le déplacement des fonctions industrielles pour accueillir des utilisations plus intensives de l'espace reporte ailleurs leurs conséquences environnementales. Enfin, en ce qui concerne le développement des terrains vacants, la densification implique des coûts élevés de construction et de démolition, un urbanisme inefficace et davantage de complexité pour la planification et la construction.
Néanmoins, en tant que ville en croissance, Amsterdam n'a pas beaucoup d'autres choix que la densification, et la municipalité considère que les avantages de la dynamique démographique — pourvu que soient conservées des zones vertes autour de la ville — l'emportent sur les risques.

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