Christian LEFÈVRE

est professeur à l'Institut français d'urbanisme (université Paris-Est) et chercheur au Laboratoire techniques, territoires et sociétés (LATTS).

La gouvernance, un défi pour les métropoles mondiales

Londres, Madrid, New York, Tokyo peuvent-elles servir d'exemple pour l'Île-de-France ? Un tour d'horizon de leurs pratiques en ce qui concerne la place et le rôle de l'État, les relations entre les collectivités locales et les rapports qu'entretiennent les autorités publiques et les milieux économiques conduit à mettre en exergue les singularités de la gouvernance de la région capitale française.

La gouvernance des métropoles est aujourd'hui un sujet inscrit au programme politique de nombreux gouvernements et des collectivités locales, en grande partie parce que la qualité de cette gouvernance serait un atout dans la compétition que se livrent les grandes villes de la planète à l'heure de la mondialisation. Autrement dit, pour gagner cette compétition, les métropoles doivent être capables de mener des politiques publiques et une action collective à même de répondre aux défis auxquels elles sont confrontées et de proposer une trajectoire pour leur avenir. Dans ce contexte, la gouvernance renvoie à la capacité des acteurs métropolitains à travailler ensemble, à s'entendre sur les diagnostics, à codéfinir les réponses et à les mettre en œuvre. Dans cet article, à travers la confrontation des situations de Londres, Madrid, New York et Tokyo, nous interrogeons donc la gouvernance de la seule métropole mondiale française : l'Île-de-France.

Un État toujours très présent

En règle générale, les États demeurent des acteurs essentiels de la gouvernance des grandes métropoles. Le poids démographique et surtout économique de ces vastes espaces urbains ne permet pas que les gouvernements centraux se désintéressent de leurs conditions et de leur devenir. Il en est de même de leur situation sociale qui, bien souvent, pèse lourdement sur celle du pays. Ajoutons à tout cela le fait que certaines d'entre elles sont aussi des capitales politiques, et l'on comprend bien les raisons qui font de ces grandes métropoles des territoires à enjeux pour les États.

 Tout d'abord, la présence de l'État s'exprime par le contrôle qu'il garde sur un certain nombre de domaines jugés stratégiques. C'est le cas notamment des grandes infrastructures, comme les aéroports et les transports ainsi que les réseaux d'énergie. Y compris dans des pays où la décentralisation est forte, comme aux États-Unis ou en Espagne, l'État est aux commandes dans ces secteurs. Ainsi, à New York, les États fédérés de New York et du New Jersey contrôlent les autorités responsables des aéroports et des transports comme la Port Authority et la Metropolitan Transportation Authority. À Madrid, la politique relative aux aéroports, aux autoroutes et à la grande vitesse ferroviaire - infrastructures clés pour le développement des grandes villes du monde - reste du ressort de l'État, et ce, malgré un quasi-fédéralisme de niveau régional.

Cette situation est, bien entendu, encore plus vraie dans les pays de tradition centralisatrice comme la France, le Japon ou le Royaume-Uni. À Londres, les grands aéroports sont restés dans le giron de l'État. Si les transports publics ont été confiés à l'autorité du Grand Londres (GLA), les grandes décisions appartiennent toujours au gouvernement central, comme la construction de Crossrail, cette grande infrastructure d'interconnexion est-ouest. À Tokyo, la politique aéroportuaire est définie par l'État et c'est lui qui a arbitré les conflits sur le nouvel aéroport international entre Haneda et Narita. Mais, surtout, l'État est présent grâce au plan de développement de la région capitale, document qui fixe les principales orientations stratégiques d'aménagement pour le Grand Tokyo.

En second lieu, les États interviennent par le biais de structures déconcentrées ou d'agences nationales dans les secteurs les plus divers. À Londres, il existe une « minipréfecture », le Government Office for London (GOL), qui non seulement porte la voix de l'État, mais aussi participe au contrôle de l'action des collectivités locales. L'État britannique est également très présent par sa participation à de nombreuses structures de développement locales comme les development corporations. À New York, les États fédérés ont créé des public benefit corporations pour intervenir directement sur la ville. La plus importante est l'Empire State Development Corporation qui, avec l'aide de plusieurs dizaines de filiales, s'occupe de la rénovation urbaine, de la construction de logements et du développement de plusieurs secteurs de la ville comme le World Trade Center ou Times Square.

Enfin, les États sont omniprésents par leur puissance financière et par les cadres légaux et juridiques qu'ils imposent, avec plus ou moins de concertation, aux villes. À Londres, l'essentiel des ressources de l'autorité métropolitaine provient du gouvernement central et l'aide de l'État s'accompagne de critères et de normes contraignantes que les collectivités doivent impérativement suivre. Ailleurs, malgré la décentralisation, le rôle financier de l'État demeure très important. Partout, y compris aux États-Unis, l'État reste celui qui encadre légalement l'organisation et le fonctionnement des collectivités urbaines. Ainsi, la ville de New York dépend fiscalement du cadre imposé par l'État de New York qui, en 2008, lui a refusé l'introduction d'un péage urbain après lui avoir supprimé la taxe sur les déplacements domicile-travail (commuter tax).

La question du leadership territorial

L'une des clés de l'action collective au niveau métropolitain est l'établissement de bonnes relations entre les collectivités locales. Or, dans ce registre, les rapports sont souvent conflictuels, car la question centrale reste celle du leadership territorial, c'est-à-dire de l'institution pouvant légitimement parler et agir au nom de la métropole tout entière.

Dans les villes étudiées, deux cas de figure se rencontrent : soit le conflit domine, soit il y a un leadership de fait, mais celui-ci est mal accepté et donne lieu à des tiraillements.

À Madrid, la lutte pour le leadership oppose la région (la Communauté autonome de Madrid) et la ville-centre, pourtant du même bord politique : les relations sont si mauvaises que les dirigeants respectifs de ces deux autorités locales ne se parlent pas et élaborent, chacun de leur côté, des politiques et des stratégies propres.

À Londres, si les municipalités ne contestent pas la légitimité de la GLA à parler au nom de la métropole, elles s'opposent en revanche à l'augmentation de ses compétences et de son pouvoir. La situation est comparable à New York et à Tokyo, puisque la ville de New York ou le gouvernement métropolitain de Tokyo (TMG) dominent politiquement et économiquement l'aire urbaine, mais ne représentent qu'une partie de la métropole sur le plan démographique (New York regroupe 8 millions d'habitants sur les 18 millions de son aire urbaine et TMG rassemble quelque 12 millions des 35 millions du Grand Tokyo). À ce titre, leur domination est mal acceptée par les autres collectivités locales, même si elles doivent le plus souvent en prendre acte.

Mais la conflictualité de telles situations a conduit un certain nombre de ces métropoles à essayer soit de les pacifier, soit de mettre en place des instruments d'échange et de dialogue pour permettre une meilleure coopération. C'est le cas à Tokyo où, depuis 1981, est organisé deux fois par an le Capital Region Summit, qui rassemble les dirigeants de TMG et des trois régions environnantes qui couvrent l'aire urbaine. Il s'agit d'un outil informel d'échange et de dialogue sur les principaux enjeux auxquels la capitale japonaise est confrontée. À Londres a été créé en 2008, avec le nouveau maire, la London Charter, qui est une charte visant à pacifier les relations entre la GLA et les municipalités. Signée par la GLA et l'association des communes londoniennes en 2009, elle explicite la nature des liens entre les collectivités locales et définit les principes de bonne coopération et de répartition des rôles entre elles.

Rien de tel, en revanche, à Madrid et à New York. À Madrid, l'absence d'instruments de dialogue s'explique par l'animosité personnelle des deux leaders et des désaccords fondamentaux sur l'évolution de la décentralisation espagnole. À New York, c'est la primauté accordée à l'autonomie municipale et l'extrême fragmentation institutionnelle qui expliquent la situation.

Une ouverture aux milieux économiques

À l'heure où la compétitivité et plus généralement l'attractivité territoriale sont présentées comme le paradigme des politiques publiques, il apparaît logique et légitime que les autorités politiques se tournent vers les milieux économiques pour les impliquer plus fortement dans l'action collective. Assiste-t-on pour autant dans les métropoles à une telle évolution ? La réponse est loin d'être univoque, car chaque ville possède sa propre histoire des relations entre le monde politique et les entreprises, histoire qui structure toujours ces relations, au moins en partie.

Des métropoles comme Londres ou Madrid affichent d'excellents rapports avec les milieux économiques. À Londres, il y a eu, depuis la création de la GLA en 2000, la constitution d'une alliance, d'une coalition structurée entre l'autorité métropolitaine et les principales forces économiques. Ainsi, les maires de Londres ont établi des relations étroites en prenant comme conseillers des membres des organisations de représentation des entreprises. Ken Livingstone, maire jusqu'en 2008, a créé au sein de la GLA une unité spéciale chargée de ces relations et a rencontré régulièrement et formellement les milieux économiques dans le cadre de l'élaboration de ses stratégies et de ses politiques de développement. Son successeur, Boris Johnson, a poursuivi la même démarche.

À Madrid, la Communauté autonome a progressivement mis en place un système de gouvernance mésocorporatiste avec les forces économiques, mais aussi sociales. Ce système fonctionne par des conseils, commissions et agences spécifiques auxquelles participent les organes de représentation des entreprises et les syndicats, contribuant ainsi à l'élaboration et à la mise en place d'un certain nombre de politiques publiques dans les secteurs de la formation, du développement économique et autres. Depuis 2003, la municipalité de Madrid s'est lancée dans la même stratégie.

À New York et à Tokyo, les relations entre milieu politique et monde économique font aussi l'objet de dispositifs et d'arrangements spécifiques bien que moins formalisés et moins réguliers. À New York, le maire, Michael Bloomberg, lui-même grand homme d'affaires, entretient des relations étroites avec les entreprises, notamment celles de la finance, des assurances et de la promotion immobilière. Une grande partie des public benefit corporations sont dirigées par des hommes d'affaires, ou alors ces derniers sont bien représentés dans leurs conseils d'administration. À Tokyo, l'implication des entreprises dans la gouvernance de la ville s'effectue par le biais de très nombreuses structures hybrides (comités, groupe de travail) qui, le plus souvent, associent représentants des ministères, membres du TMG et hommes d'affaires. Depuis 2006, il existe même au niveau du Grand Tokyo le Capital Region Forum, qui rassemble autour des grands élus locaux les chambres de commerce et les hauts dirigeants des entreprises. Ce forum joue le même rôle que le Capital Region Summit.

Dans ces quatre métropoles, les relations entre le monde politique et les entreprises apparaissent plutôt bonnes, mais surtout elles sont relativement bien structurées. Cette structuration est rendue possible notamment par une organisation des milieux économiques autour de quelques organismes de représentation qui demeurent légitimes : chambres de commerce à Londres, Madrid et Tokyo, fédérations professionnelles à Londres et à Madrid, organisations puissantes représentant des secteurs clés de l'économie comme la finance (City Corporation à Londres, Partnership for New York City) ou les grandes firmes internationales (London First, par exemple).

Les singularités de l'Île-de-France

À l'issue de ce bref parcours dans la gouvernance de Londres, Madrid, New York et Tokyo, on ne peut qu'être frappé par les similarités et les singularités franciliennes. Du côté des similarités, on retrouve un État très présent, malgré la décentralisation, et qui affirme vouloir jouer un rôle de premier plan parce qu'il reconnaît à l'Île-de-France un rôle moteur de l'économie française dans la mondialisation. Concernant les relations entre les collectivités locales, la question du leadership territorial se pose ici comme ailleurs entre une ville-centre, Paris, puissante et dirigée par un leader politique de niveau national, et une région dont le territoire épouse peu ou prou l'aire urbaine et qui, ne serait-ce qu'à ce titre, est légitime pour la piloter, mais qui ne dispose pas de capacités politiques et financières suffisantes pour y parvenir.

Pour autant, les singularités franciliennes apparaissent plus importantes. Si, comme ailleurs, l'État y est très présent, il y intervient de manière plus brutale, jusqu'à remettre en cause la décentralisation. La multiplication des opérations d'intérêt national (OIN), la création d'un secrétariat d'État chargé du Développement de la région capitale et la loi sur le Grand Paris, qui envisage de créer une société nationale et un nouvel établissement public d'aménagement à Saclay, en sont les manifestations les plus illustratives. Par ailleurs, la question du leadership territorial apparaît plus complexe et conflictuelle du fait, certes, d'un plus grand nombre de prétendants à ce leadership, puisque l'État vient s'inviter dans le jeu, mais surtout parce que les conflits sont nombreux entre les huit départements, la centaine d'intercommunalités et les 1 281 communes, autour, notamment, de l'attitude à adopter face à la mondialisation : mettre l'accent sur la compétitivité francilienne ou sur la réduction des inégalités socioterritoriales.

Mais là où l'Île-de-France se singularise le plus, c'est dans les relations entre le monde économique et les autorités locales. Alors qu'ailleurs elles sont plutôt fortes et formalisées, rien de tel ici, où les rapports entre les deux sphères sont distendus et empreints de défiance. Les explications à une telle situation sont à rechercher dans la culture politique française, qui affirme la prédominance des autorités publiques, dans l'affaiblissement du corporatisme entraînant la contestation des chambres de commerce et dans la fragmentation des milieux économiques qui ont ainsi du mal à se présenter comme un interlocuteur fiable et légitime auprès des pouvoirs publics.

Toutes ces caractéristiques, auxquelles il convient d'ajouter l'absence ou la faiblesse des espaces et des lieux d'échange, de confrontation et de dialogue entre les acteurs, permettent de comprendre pourquoi le système de gouvernance francilien ne parvient pas à mieux réguler les conflits et à produire plus d'action collective.

http://www.constructif.fr/bibliotheque/2010-6/la-gouvernance-un-defi-pour-les-metropoles-mondiales.html?item_id=3030
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