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Décentralisation : la France au milieu du gué

Le gouvernement actuel ne procède pas à une recentralisation ; il affaiblit la décentralisation. Son projet de réforme territoriale, s'il reconnaît le fait urbain à travers la création des métropoles, ne transfère aucune compétence nouvelle aux collectivités. L'achèvement de la décentralisation est pourtant une nécessité, même si de nombreuses conditions doivent être remplies, à commencer par un changement des mentalités des décideurs publics et une plus grande lisibilité pour les citoyens.

«Une recentralisation qui ne dit pas son nom. » En qualifiant ainsi le projet de réforme territoriale¹, Pierre Mauroy exprime une opinion répandue chez un grand nombre d'élus locaux. Il est vrai que ce projet de réforme territoriale, qui ne transfère aucune compétence nouvelle aux collectivités et crée un conseiller territorial dont on voit bien qu'il ne sera en mesure d'assumer correctement aucune des tâches des conseillers généraux et régionaux qu'il est appelé à remplacer, apparaît clairement comme une menace pour l'entreprise décentralisatrice. C'est d'autant plus le cas qu'il est présenté au Parlement après la loi de finances pour 2010, laquelle a supprimé la taxe professionnelle et ainsi obéré les capacités financières des collectivités locales.

Dès lors, il est tentant d'opposer à la période récente une période antérieure qui, grossièrement, irait de l'acte I de la décentralisation (1982) à 2007, et aurait été celle d'une France décentralisée. Pour peu que l'on dresse la liste des conquêtes des actes I et II de la décentralisation (fin de la tutelle préfectorale, développement des compétences - depuis la construction et l'entretien des établissements d'enseignement jusqu'au développement économique en passant par la gestion du RSA - et même, en 2003, inscription dans la Constitution du caractère « décentralisé » de l'organisation de la République), on en vient naturellement à imaginer une France décentralisée que les réformes à l'œuvre depuis 2007 auraient recentralisée.

Une culture jacobine

Mon analyse de la situation est légèrement différente, vraisemblablement parce que ma conception de la décentralisation est plus exigeante que celle de la plupart de mes collègues politiques - quel que soit d'ailleurs leur parti. Pour moi, la décentralisation, c'est la marche vers des autonomies locales. Le moins que l'on puisse dire est que n'ont jamais émergé sur l'ensemble du territoire national de telles autonomies. Dès lors, la France n'a, à mon sens, jamais été un pays décentralisé.

En effet, la culture des décideurs publics français - qu'il s'agisse des membres des grands corps de l'État et/ou des responsables politiques - reste largement jacobine : le pouvoir local n'y est au mieux que toléré, à condition d'être encadré. C'est à mon sens ce qui explique que nous soyons restés au milieu du gué : d'un côté, des compétences ont été transférées, les régions sont passées du statut d'établissement public à celui de collectivité... de l'autre, l'État continue de ne voir dans les collectivités que des exécutants ou des réserves financières qu'il est opportun d'exploiter.

C'est vrai dans tous les domaines, décentralisés ou non. Prenez le rôle du département en matière de politique sociale : l'État confie la gestion au conseil général, mais il continue de garder la main en élaborant des normes qui s'imposent au département.

Dans le même temps, les collectivités sont de plus en plus souvent mises à contribution par l'État : quel ministre résiste aujourd'hui à la tentation de gonfler la taille de son « plan » avec des engagements financiers incombant aux collectivités ? Mieux, si l'on ose dire, celles-ci sont désormais appelées à intervenir dans des domaines régaliens : construction de maisons de justice, entretien des casernes de gendarmerie, installation de la vidéosurveillance...

Confusion des responsabilités

Pour résumer, alors que la décentralisation implique une dévolution de pouvoir, l'État n'est prêt qu'à la délégation. Il est ainsi à l'origine de la confusion des responsabilités qui caractérise cette situation d'entre-deux, même s'il n'en est pas le seul responsable. La confusion peut en effet aussi bénéficier à certains élus locaux qui tirent argument du mauvais comportement de l'État à leur endroit pour se défausser de leurs responsabilités à l'égard de leurs concitoyens, à qui l'enchevêtrement des compétences ne permet pas de démêler le fil des responsabilités. Se met ainsi en place un jeu de rôles où l'État décide et contraint, tandis que l'élu cède et se plaint.

Quand on est ainsi au milieu du gué, il n'y a normalement que deux issues : faire demi-tour (recentraliser) ou avancer (mener la décentralisation à son terme). Manifestement, le gouvernement a, lui, choisi de « laisser couler » : à la différence de ses prédécesseurs, il ne se demande plus qui de l'État ou des collectivités doit mener telle action, mais comment diminuer l'action publique.

L'analyse du contenu des réformes qu'il porte en fournit la preuve très claire. Le projet de réforme territoriale ne transfère aucune compétence aux collectivités, non plus qu'il n'en recentralise ; de même, la clarification des compétences est renvoyée à une loi ultérieure, dont l'examen avant la fin de la législature paraît d'ores et déjà sujet à caution. À l'inverse, et à rebours de toute logique, le gouvernement a déjà fait voter la suppression de la taxe professionnelle, qui limite drastiquement les capacités d'action d'un grand nombre de collectivités. De la même façon, il s'est lui-même enfermé dans le dogme de la baisse (puis de la non-augmentation) des prélèvements obligatoires, ce qui le contraint à n'envisager ses politiques qu'à travers le prisme de la gestion de la réduction de leur périmètre.

C'est en cela que mon analyse diffère de celle de Pierre Mauroy, pour qui le but du gouvernement est « d'affaiblir les assemblées départementale et régionale face au pouvoir d'État et d'opérer ainsi une recentralisation qui n'ose pas dire son nom » ; à mes yeux, en effet, ce n'est pas parce que l'on affaiblit la décentralisation que l'on opère une recentralisation.

Les conditions de la décentralisation

La France sera-t-elle un jour un pays décentralisé ? Cela présupposerait de revenir sur l'idéologie de la réduction de l'action publique à tout prix. Ce préalable me paraît atteignable car cette idéologie ne correspond pas aux aspirations des Français, qui restent attachés à des services publics largement développés.

Cela implique, ensuite, de changer les mentalités des décideurs publics pour mener à son terme le programme d'une décentralisation véritable. Celui-ci comprendrait en premier lieu la clarification des compétences, afin de donner aux citoyens la lisibilité nécessaire à un contrôle démocratique efficace. Il requerrait bien sûr également le transfert de compétences aujourd'hui conservées à tort par l'État, comme la gestion des universités, lesquelles sont dans un état aussi déplorable que les collèges d'il y a trente ans. Il nécessiterait également d'accorder un pouvoir réglementaire au niveau local, comme le niveau régional, ce qui éviterait à l'État de toujours conserver au moins un pied dans des domaines supposément décentralisés. Surtout, cela permettrait que l'hétérogénéité des solutions soit le pendant de l'hétérogénéité des problématiques territoriales.

On passerait d'un État gérant à un État garant, c'est-à-dire un État qui se concentrerait sur l'évaluation, la péréquation (a-t-on remarqué à quel point le jacobinisme s'accommode facilement de la conservation des inégalités territoriales, alors que la péréquation est généralement présentée comme l'ennemie de l'autonomie ?) et, plus généralement, le contrôle du respect des principes fondant notre pacte social. On aboutirait ainsi à une véritable émancipation des collectivités, qui ne serait d'ailleurs que la conséquence naturelle de leur administration par des conseils élus au suffrage universel.

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