Emiliano GROSSMAN

est chercheur et enseignant à Sciences Po.

Un cadre réglementaire pour le lobbying ?

La crise actuelle pose une fois de plus la question de la gestion des rapports politiques entre acteurs privés et représentants politiques. Pour autant, elle ne semble pas relancer les débats sur la mise en place d'un cadre réglementant les lobbies dans l'Hexagone.

Nombreux sont ceux qui dénoncent les « paquets de sauvetage » dans la banque ou l'industrie automobile. Les débats actuels sont en même temps de ceux que les lobbies économiques n'aiment pas trop. Dans un contexte de crise, il n'y a pas de clause de confidentialité qui vaille. Autrement dit, tout accord de sauvetage sera soumis à un scrutin particulièrement minutieux...

Cette tendance est actuellement illustrée en particulier par la réponse à la proposition de mise en place de « bad banks », c'est-à-dire des banques qui centraliseraient les dettes dites toxiques, en Allemagne ou aux États-Unis. Si le sauvetage de firmes victimes de leurs stratégies trop ambitieuses ou pas assez précautionneuses n'est pas inhabituel, ce type de stratégie est particulièrement mal vécu - parce que plus visible - en temps de crise. Ainsi, la crise ne change pas fondamentalement les règles du jeu, mais peut déséquilibrer le jeu en l'exposant davantage à l'opinion publique.

Or, où que l'on regarde, le lobbying a mauvaise presse. Le « pouvoir des lobbys » à l'Assemblée en France ou à Bruxelles fait régulièrement l'objet de croisades politiques de tout bord. Mais il ne faudrait pas croire que les choses sont très différentes aux États-Unis, pourtant souvent imaginés comme la patrie des lobbies de ce côté-ci de l'Atlantique.

La différence entre les deux régions du monde se situe à un autre niveau. En effet, l'attitude adoptée par les législateurs et les pouvoirs publics outre-Atlantique est souvent plus pragmatique que celle des responsables européens. Ces attitudes divergentes résultent d'histoires différentes, bien sûr, mais semblent aujourd'hui de moins en moins justifiées, le lobbying étant une réalité politique en France et partout ailleurs en Europe. Au vu des évolutions en cours, l'expérience des États-Unis pourrait permettre de repenser les relations entre État et groupes d'intérêt, ainsi que de réfléchir à une régulation plus sérieuse de ces relations.

Deux traditions distinctes

Il est vrai que l'Histoire sépare la vision française des lobbies de celle aux États-Unis. En remontant aux fondements modernes des deux États, on trouve, pourtant, la même hostilité envers toute forme de corps intermédiaires. En France, cette hostilité va entraîner une série de textes législatifs qui, au cours de la Révolution, vont déclarer hors la loi toute forme de corporation ou corps intermédiaire, quels que soient leurs motivations ou leurs objets. Il faudra attendre la loi Waldeck-Rousseau en 1883 et, surtout, la loi de 1901 sur les associations pour remédier à cette interdiction. Aux États-Unis, James Madison consacre plusieurs pages du Fédéraliste à ces questions, mais parvient à la conclusion que la formation de factions fait partie de la condition humaine et qu'il revient au « gouvernement moderne » d'en limiter les effets éventuellement néfastes.

Sans tomber dans le déterminisme historique, ces traditions divergentes - l'une fondée sur le refus de principe, l'autre sur une vision plus pragmatique - permettent sans doute de comprendre les réalités toujours très différentes des deux côtés de l'Atlantique. En effet, aux États-Unis, il existe depuis 1946 une législation sur la participation des lobbies à la vie politique, forçant ceux-ci à déclarer leurs activités et à s'inscrire sur un registre public. Les règles ont régulièrement été renforcées depuis, même si à chaque élection présidentielle des appels à de nouvelles réformes sont lancés.

En France, il n'existe pas une telle réglementation, probablement pour ne pas « régulariser » ou institutionnaliser la participation des lobbies à la vie politique. Des discussions à ce sujet ont lieu régulièrement, mais elles n'ont abouti, pour l'heure, à aucune réglementation formelle.

Des lobbies en France ?

La vie associative est tout aussi foisonnante en France 1 qu'aux États-Unis, si ce n'est plus, étant donné un certain déclin du fait associatif outre-Atlantique 2. Or, de la vie associative au lobbying, il n'y qu'un pas. Il est vrai qu'on a l'habitude de réserver le terme lobby à des acteurs économiques, recourant à leur pouvoir économique pour obtenir des avantages indus, mais cette vision des choses rend la réalité incompréhensible sans l'expliquer.

Cela ne revient pas à dire qu'il n'existe pas de formes de prise d'influence illégale, d'abus de bien sociaux ou de corruption - légalement caractérisée ou pas. Mais il existe aussi autre chose : un phénomène auquel nous réserverons seul le terme lobbying dans le reste de cette contribution.

Par lobbying, nous désignons ici les actions d'un groupe organisé visant à influencer les politiques publiques dans un sens favorable aux intérêts du groupe. Ces actions excluent, par définition, la participation à toute élection. Si on accepte cette définition, il est clair que le cercle des lobbies s'élargit bien au-delà des seuls groupes d'intérêt économiques. En effet, la plupart des associations pourraient, en principe, à un moment de leur vie être conduites à protéger ou défendre une cause qui leur est centrale. Un club de sport peut ainsi se muer en défenseur militant du renouvellement des installations sportives ; une association d'entraide de « sans domicile fixe » peut se voir investie d'un rôle de défenseur des droits des SDF ; une association de voisinage peut délaisser les activités sociales pour se mobiliser contre la construction d'une nouvelle autoroute...

Ce qui rapproche ces acteurs, ce ne sont pas les causes qu'ils défendent, mais la manière dont ils le font. Ils cherchent à peser sur des décisions publiques en exerçant de la pression. Cette pression peut être de nature très diverse : elle peut provenir de l'accès aux médias, de contacts directs avec les élus ou l'administration, de manifestations ou d'expertise. Il est vrai que les stratégies disponibles sont rarement illimitées. Ainsi, le Medef a rarement ou jamais recours à la manifestation, alors que des associations d'étudiants du secondaire mettent rarement en avant leur expertise. Chaque groupe possède un mélange de stratégies d'influence bien spécifique, déterminé par ses ressources, ses membres, l'enjeu ou l'histoire du groupe.

Des ressemblances croissantes, des problèmes similaires ?

Dans cette perspective, les lobbies ou plutôt le lobbying, sont un phénomène courant et même normal dans les démocraties libérales. La vraie différence d'un pays à l'autre et, notamment, entre les États-Unis et l'Europe concerne les modalités de leur intervention dans la vie politique. Aux États-Unis, le lobbying est extrêmement professionnalisé et représente à lui tout seul un marché du travail et de services très important. Il faut rappeler qu'aux États-Unis, les lobbies recourent massivement au financement de campagne électorale afin d'obtenir le soutien des élus 3. En Europe, les financements privés des campagnes électorales sont très fortement encadrés et, parfois, interdits. Dans tous les cas, il existe des financements publics. En France, depuis les élections de 1997, les dons privés sont interdits et le financement des partis est exclusivement public.

Même s'il ne faut pas minimiser les divergences, de nombreux points communs doivent également être soulignés. En effet, plusieurs forces ont fait évoluer l'importance du lobbying en Europe et en France. Il y a d'abord une aspiration croissante des citoyens à participer davantage à la vie politique. Au-delà des élections et de la militance partisane, on assiste depuis les années 1970 à une explosion des mobilisations autour d'une cause précise. Cette évolution est allée de pair avec une méfiance croissante envers les institutions politiques, les hommes et femmes politiques et les partis.

Un second moteur du changement a été la transformation de l'État. À partir des années 1980, la volonté d'assainir les finances publiques ou, tout au moins, de limiter la croissance des dépenses publiques l'a amené à se désengager progressivement d'un nombre croissant de domaines. Parallèlement, il a dû faire face à des défis nouveaux, requérant de plus en plus d'expertise, comme la santé alimentaire, les risques technologiques et scientifiques, mais aussi la gestion de secteurs anciennement soumis à des monopoles publics, comme la téléphonie, la télévision ou l'énergie. Dans tous ces domaines et d'autres encore, l'État a dû organiser la consultation de tous les acteurs impliqués, dépendant de plus en plus de l'expertise de ces mêmes acteurs pour sa prise de décision.

L'apprentissage européen

Enfin, l'Europe peut être considérée comme un moteur à part entière du développement du lobbying. La Commission européenne avec ses moyens extrêmement réduits a très tôt développé l'habitude de consulter largement et de s'appuyer sur l'expertise des lobbies.

À défaut d'être présents à Bruxelles, des groupes de producteurs ou tout autre groupe de pression risquent de se voir imposer des législations allant à l'encontre de leurs intérêts. La croissance exponentielle des lobbies à Bruxelles, notamment, depuis la mise en place du Marché unique en 1993, a certainement eu un effet de retour sur ce qui se passe au niveau national. L'apprentissage européen a contribué à la professionnalisation des lobbies nationaux et à leur capacité à contribuer positivement au processus de prise de décision politique.

Dans ces conditions, le phénomène du lobbying a connu un essor sans précédent en France comme ailleurs. À la différence des États-Unis, cependant, cet essor n'a pas été accompagné législativement. Il est vrai que certaines institutions comme le Parlement européen ou le Bundestag allemand maintiennent des registres de « groupes d'intérêt » ou de lobbies. La Commission européenne réfléchit depuis des années à la mise en place d'un registre obligatoire, attaché à un certain nombre d'obligations de transparence en matière comptable et déontologique.

En 2006, les députés Arlette Grosskost et Patrick Beaudoin ont proposé la mise en place de laissez-passer pour les lobbyistes à l'Assemblée nationale. Le renouvellement de ces laissez-passer serait alors sujet au respect d'un code de conduite 4. Ce système, inspiré du Parlement européen, aurait représenté un premier pas, mais n'a pas abouti pour l'instant.

D'autres pistes doivent être explorées. L'une des expériences les plus intéressantes a été réalisée par le gouvernement du Québec avec la mise en place du Commissaire au lobbyisme, une institution politique nouvelle, dotée de ressources et de pouvoirs propres, chargée faire respecter la loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme de 2003. Ce commissaire a des pouvoirs d'enquête, mais est également chargé de promouvoir la discussion publique et les bonnes pratiques 5.

Le statu quo n'est pas satisfaisant et nombre de lobbyistes seraient eux-mêmes demandeurs de davantage de clarté et de transparence. La question ne peut ou ne peut plus être de savoir si les lobbies sont souhaitables ou pas : il s'agit de réglementer le lobbying pour limiter les dérives possibles. Les conditions d'un débat serein sur ce sujet ne semblent malheureusement pas réunies, mais les choses ont évolué et la mise en place d'un cadre réglementaire ne semble plus impossible.

On peut espérer que la crise actuelle relance ces débats, mais, pour l'heure, elle semble plutôt les éclipser. La peur d'un approfondissement de la crise semble plus forte que la volonté de répondre aux défaillances qui sont à son origine. Il est certain, en outre, qu'une meilleure réglementation du lobbying ne constitue qu'un pas parmi d'autres pour éviter à l'avenir des dysfonctionnements du système économique comme celui que nous venons de vivre à l'occasion de la crise actuelle.

  1. Martine Barthélémy. Associations : un nouvel âge de la participation ? Presses de Sciences Po, 2000.
  2. Robert Putnam. Bowling alone: the Collapse and Revival of American Community, New York, Simon & Schuster, 2000.
  3. À ce titre, il faut rappeler la récente « affaire Abramoff », d'après le lobbyiste Jack Abramoff, qui avait mis en place un système complexe de rémunération illicite et de cadeaux divers (billets d'avion, vacances, etc.). Cette affaire a entraîné la démission et l'inculpation de plusieurs personnages politiques de premier plan, dont, notamment, Tom DeLay, le leader des Républicains à la chambre basse du Congrès. En réponse à ce scandale, deux lois de 2006 et 2007 ont fortement renforcé le contrôle et les sanctions à l'encontre des lobbyistes et des politiciens. Pour une discussion détaillée de l'affaire Abramoff, voir Peter H. Stone. Heist. Superlobbyist Jack Abramoff, his Republican Allies and the Buying of Washington, New York, Farrar, Straus and Giroux, 2006.
  4. Proposition de résolution n° 3399 du 21 novembre 2006, Assemblée nationale.
  5. Pour d'autres exemples nationaux, voir Emiliano Grossman. (2005). Lobbying et vie politique. Problèmes politiques et sociaux (918).
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2009-3/un-cadre-reglementaire-pour-le-lobbying.html?item_id=2946
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