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Les questions soulevées par le plan Obama

Barack Obama a été élu président des États-Unis dans une période de grande difficulté économique et d'inquiétude. La crise, qui lui a donné une opportunité dont il a fait une victoire électorale, est aujourd'hui devenue son principal défi d'autant que son plan de relance suscite une certaine controverse en dépit de son adoption par le Congrès...

Le plan de relance que soutient le président américain révèle à la fois ses penchants partisans et ses tentatives pragmatiques de réconciliation ou, du moins, sa prudence et sa prévoyance. Barack Obama a laissé aux responsables parlementaires de son parti le travail concret de mise sur pied de la législation. Mais il a également émis des recommandations afin que cette législation inclue une grande variété de doctrines économiques reflétant différentes idéologies politiques. Ainsi s'expriment son pragmatisme et son ouverture au plus grand nombre de groupes politiques possible : libéraux, modérés et conservateurs.

Cette volonté d'ouverture et d'unité de Barack Obama se retrouve dans les trois catégories de mesures de relance proposées dans son plan, qui va coûter aux contribuables : 787 milliards de dollars au cours de la décennie à venir. Chacune de ces catégories compte pour un tiers environ de cette somme colossale.

Des réductions d'impôts

La première catégorie de mesures - des réductions d'impôts - plaira principalement aux conservateurs. Elle vise en partie à tenir une promesse de campagne. Aucun candidat qui annonce des hausses d'impôts n'a une chance raisonnable de gagner. Mais ces mesures sont aussi conçues pour séduire les Républicains, en particulier les mesures fiscales visant à soutenir les affaires. En fait, le plan de relance offre plus précisément des « crédits » d'impôt. Ceux-ci concernent presque toutes les tranches de revenus, y inclus les citoyens non imposables. Les crédits d'impôts constituent donc vraiment une forme de redistribution des richesses. Curieuse ironie : cette initiative du plan de relance est la moins controversée, même si quelques-uns, comme Nancy Pelosi, Speaker de la Chambre des représentants, veulent augmenter les impôts. Cependant, la plupart des déçus pensent qu'une plus grande part du plan de relance devrait être consacrée aux réductions d'impôts, et que celles-ci devraient être plus importantes et plus permanentes.

Des projets fédéraux d'infrastructures

La deuxième catégorie de mesures porte sur le lancement de nouveaux projets fédéraux afin de renouveler l'infrastructure américaine, et pas seulement les ponts et autoroutes, tout en respectant la promesse faite par Barack Obama de protéger l'environnement et de développer de nouvelles technologies écologiques. La critique formulée à l'encontre de cette approche, principalement par les modérés et les conservateurs, est que la conception et la mise en oeuvre de nouveaux programmes prennent du temps, de sorte que ces dépenses ne seront pas injectées dans l'économie assez rapidement pour apporter une contribution positive au moment le plus critique. D'après une analyse du bureau du Congrès américain (CBO - Congressional Budget Office), seules 64 % des dépenses du projet de loi seraient réalisés sous dix-neuf mois, et celles concernant des projets de construction figurent parmi les plus tardives. Cette étude prévoit que, pour l'année fiscale 2009 (jusqu'à septembre), 21 % environ des nouvelles dépenses et réductions d'impôts atteindront le circuit économique. Pour 2010, l'estimation est de 44 % supplémentaires. Ce total de 65 % implique, selon les prévisions du CBO, qu'un tiers environ du plan de 787 milliards de dollars serait dépensé après l'année fiscale 2010. Investir dans l'avenir ne va donc pas automatiquement relancer l'économie aujourd'hui. Toutefois, si la reprise économique est lente, une politique de dépenses étalées dans le temps pourrait être efficace, en donnant à l'économie un coup de fouet au moment précis où les dépenses initiales, à effet plus rapide, portent leurs premiers fruits. Cependant, si le rebond est plus rapide que prévu, bon nombre de ces projets pourraient démarrer juste au moment où la consommation privée repartira, risquant ainsi de la concurrencer par des subventions de l'État alors que l'économie a le plus besoin d'investissements privés. À cela s'ajoute le risque que les projets à long terme n'aient que peu, voire pas de valeur économique et ne fassent que creuser le déficit budgétaire, qui serait à la charge des futurs contribuables. Des inquiétudes similaires pourraient concerner spécifiquement la santé, ainsi que les programmes de développement d'énergies de substitution. À l'instar d'une partie du budget de l'enseignement, une large part du budget alloué à la santé ne serait dépensée qu'à partir de 2012, alors même que, de l'avis de la plupart des experts, la récession sera terminée.

Des dépenses à impact plus rapide

Conçue en partie pour répondre à ces critiques, la troisième catégorie de mesures comprend des dépenses qui viendront s'ajouter à des programmes gouvernementaux déjà en place au niveau fédéral, ainsi qu'au niveau des États. Ces mesures injectent les recettes fiscales dans l'économie plus rapidement que de nouveaux programmes. S'il est un domaine dans lequel les analystes pensent que le projet de loi sera relativement efficace, c'est celui de l'aide aux États, bon nombre d'entre eux étant confrontés à la perspective d'importantes réductions des emplois et services afin de respecter les exigences d'équilibre budgétaire. Pourtant, des inquiétudes demeurent : il n'est pas certain que l'aide aux États augmente l'activité économique, même si elle pourrait prévenir des réductions qui approfondiraient encore le marasme. Toutefois, certaines dépenses publiques allouées à des programmes existants, tels que le prolongement des prestations d'assurance chômage et l'augmentation de l'aide directe aux pauvres, sont des instruments de relance ayant un impact immédiat. Ils présentent également l'avantage de rassurer les catégories de la population qui sont les plus vulnérables aux crises économiques. Ce type de dépenses publiques permet de fournir rapidement de l'argent aux personnes qui en ont besoin et sont susceptibles de le dépenser. Reste à savoir si cet argent sera dépensé en textiles chinois, en réfrigérateurs fabriqués en Corée ou en vins français...

Un risque de protectionnisme ?

Autre critique formulée à l'encontre de l'augmentation du budget du gouvernement consacré aux programmes existants : ceux-ci ont formé une base solide et durable de groupes d'intérêt organisés, que certains préfèrent appeler des lobbies. Cela soulève une contradiction dans la promesse faite par Barack Obama pendant sa campagne d'essayer de changer « la manière dont les choses fonctionnent à Washington » - c'est-à-dire de circonscrire l'influence des lobbyistes. Et cette contradiction s'exprime déjà à travers l'une des mesures controversées du plan de relance : l'obligation d'utiliser le budget alloué à l'infrastructure pour acheter exclusivement des produits fabriqués aux États-Unis. Les partisans de cette obligation d'« acheter américain » avancent que c'est la seule façon de garantir que les mesures de relance créent des emplois dans le pays, et non à l'étranger. Ces propositions visent à relancer l'emploi dans le secteur manufacturier aux États-Unis, en obligeant les prestataires de l'État à utiliser des matériaux et équipements nationaux, et ce, même si ces derniers coûtent plus cher. Les détracteurs de ces mesures y voient une déclaration de guerre au libre-échange. Une guerre qui, selon eux, pourrait susciter des représailles de la part des pays étrangers contre les sociétés américaines et exacerber la crise financière mondiale. En outre, ce type de mesures viole les accords commerciaux signés par les États-Unis ces dernières années, parmi lesquels un accord sur l'extension de l'accès aux marchés publics conclu dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce. Les historiens s'accordent à dire que l'une des plus grandes erreurs commises pendant les années 1930 a été l'adoption par les États-Unis d'une politique protectionniste. Celle-ci a produit un effet de cascade qui a presque entièrement stoppé le commerce mondial, contribuant sans aucun doute fortement à transformer une récession en la grande dépression.

Autre exemple de la manière dont les dépenses publiques seront utilisées pour soutenir des groupes d'intérêt : la disposition du projet de loi relative à l'augmentation de l'aide à l'enseignement. Selon les termes de cette disposition, « aucun bénéficiaire (...) ne saurait utiliser ce type de fonds pour apporter une aide financière à des élèves afin qu'ils fréquentent des écoles élémentaires ou secondaires privées ». Cette disposition a pour conséquence de détourner les fonds des professeurs non syndiqués. Les syndicats d'enseignants américains sont de fervents supporters du parti démocrate et de Barack Obama. Les dispositions comme celles-ci ont suscité des critiques selon lesquelles le président et les Démocrates font, sous couvert du plan de relance, plaisir à leur base politique et financent tous les programmes qu'ils ont soutenus depuis des années sans pouvoir les financer sous une présidence et avec un Congrès républicains. Les leaders démocrates ont donc combiné des mesures de relance immédiates et temporaires avec leurs préoccupations politiques de longue date. Les modérés critiquent ces mesures, arguant que le renouvellement du financement de ces programmes ne devra intervenir qu'après des discussions et un débat contradictoire. La démarche des démocrates au Congrès va à l'encontre de la promesse de Barack Obama d'ouvrir une ère de bipartisianisme, puisque le projet de loi a été rédigé exclusivement par le parti du président, avec une contribution réelle très limitée de la part des républicains - c'est d'ailleurs l'une des raisons pour lesquelles l'ensemble des républicains ont voté contre. Selon la formule employée par la Speaker Nancy Pelosi : « Nous avons gagné l'élection. Nous avons rédigé le projet de loi » (« We won the election. We wrote the bill. »).

Absence de consensus

Le plan de relance a donc suscité la polémique pour plusieurs raisons. Les économistes, tout du moins ceux qui sont modestes, admettent ne pas savoir vraiment comment remédier aux récessions, et en particulier à celle-ci. Ils n'arrivent même pas à se mettre d'accord sur la gravité de la crise actuelle. Certains y voient d'inquiétantes similitudes avec la grande dépression, tandis que d'autres disent qu'elle n'est pas plus grave que la dernière grande crise de 1982. D'autres encore estiment que les indicateurs économiques ne sont pas plus mauvais qu'après la récente explosion de la bulle des dotcom. Une telle absence de consensus a entraîné d'importantes réserves quant aux différents composants du plan de relance et à sa portée. De plus, certains responsables politiques et certains analystes influents craignent que les éléments instaurant un programme d'investissements à long terme ne soient pas mis en place rapidement et soient regroupés avec un projet de loi exclusivement anti-récession. C'est d'autant plus inquiétant si ce projet de loi modifie également de manière définitive la fonction du gouvernement fédéral et son rôle dans l'économie. Face aux incertitudes quant à la conduite à tenir, les dirigeants peuvent être tentés d'essayer toutes les solutions à la fois. Ce choix pourrait être perçu comme pragmatique et comme s'inscrivant dans la tradition de Franklin Roosevelt, qui a tenté une myriade d'approches de la grande dépression, avant de ne conserver que celles qui semblaient donner des résultats. Mais cette politique peut aussi être perçue comme une action sur un trop grand nombre de plans d'un coup et selon un calendrier hâtif, voire irresponsable - une action dépourvue d'une structure prudente et de garde-fous.

Dans son ouvrage The General Theory, John Maynard Keynes disait qu'en matière de comportements économiques, il existe une instabilité due à cette caractéristique de la nature humaine qui veut qu'une large proportion de nos activités positives dépendent de l'optimisme spontané plutôt que de prévisions mathématiques, qu'elles soient morales, hédonistes ou économiques . Il qualifiait ce facteur incalculable des efforts économiques de résultat des esprits animaux (« animal spirits »), qu'il considérait comme un élan spontané vers l'action plutôt que l'immobilisme, et non comme le fruit d'une moyenne pondérée d'avantages quantitatifs multipliés par des probabilités quantitatives. Si le président Obama peut exploiter ses célèbres dons d'orateur et sa présence emblématique pour élever les esprits des Américains en ces temps d'incertitude et de peur, ce sera peut-être la contribution la plus efficace qu'il puisse apporter à la reprise de l'économie américaine - en dépit des succès ou échecs relatifs des différents éléments de son plan de relance.

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