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Allemagne : le fédéralisme sauve la mise

Alors que la Constitution oblige le gouvernement à garantir l'égalité des conditions de vie dans tout le pays, la péréquation des ressources entre Länder contribue à éviter des fractures majeures.

Au début de l'année, les Allemands ont appris une nouvelle étonnante : selon l'Institut de l'économie, l'exode de la population d'Allemagne de l'Est toucherait à son terme. Ils s'étaient pourtant quasiment habitués depuis la réunification au phénomène de migration vers l'Ouest. Après la chute du Mur, il n'y a pas eu une année sans migrations importantes vers l'Allemagne de l'Ouest depuis les nouveaux Länder (Saxe, Saxe-Anhalt, Thuringe, Brandebourg et Mecklembourg-Poméranie-Occidentale). Toutefois, les derniers chiffres de l'Institut fédéral des statistiques montrent que ces flux de population se seraient presque taris. En 2014 — dernière année pour laquelle les chiffres sont connus —, seulement 3 300 personnes originaires des nouveaux Länder auraient quitté l'Est pour l'Ouest (hors Berlin). C'est de loin le chiffre le plus faible depuis la réunification.

La reprise dans certains centres économiques d'Allemagne de l'Est comme Leipzig, Dresde, Erfurt, Potsdam, Halle ou Greifswald expliquerait principalement cette évolution. Et si un grand nombre de régions rurales d'Allemagne de l'Est restent à la traîne sur le plan économique, devant faire face à un taux de chômage très élevé, notamment chez les jeunes, il y a aussi aujourd'hui certains centres moteurs qui inversent la tendance.

Trois défis

L'Allemagne doit désormais relever trois défis importants : l'intégration d'un nombre élevé de réfugiés, la réduction de la population et le rééquilibrage des flux migratoires entre l'Allemagne de l'Est et l'Allemagne de l'Ouest, l'Allemagne du Nord et l'Allemagne du Sud, et entre les villes et les zones rurales. Il s'agit de défis politiques, économiques et sociaux majeurs, mais l'Allemagne dispose d'un atout pour le développement de son territoire : sa structure fédérale.

Les 16 Länder allemands illustrent parfaitement cette décentralisation. Ils tiennent un rôle important au niveau politique, économique et culturel. Même si leur structure était empreinte, après la Deuxième Guerre mondiale, de l'impact des forces occupantes, puis, à l'Est, de la réunification, ces régions rappellent encore aujourd'hui le XIXe siècle, lorsque l'Allemagne n'était pas une nation mais une confédération d'États. C'est là que s'enracine la profusion des structures urbaines allemandes, avec aujourd'hui 11 régions métropolitaines comptant au moins 2 millions d'habitants et 14 grandes villes de plus de 500 000 habitants (intra-muros). « Nous avons récemment assisté à un développement favorisant les grandes villes au détriment de la campagne. Et cela pose de réels problèmes aux régions qui sont très éloignées des centres. Cependant, l'Allemagne a l'avantage de présenter une structure décentralisée, avec un grand nombre de centres », explique Markus Eltges, responsable du service urbanisme et aménagement du territoire au sein de l'Institut fédéral de recherche pour la construction, l'urbanisme et l'aménagement du territoire (BBSR).

Le poids de la décentralisation

Les structures politiques décentralisées disposent de bonnes capacités d'initiative : les représentants du peuple prennent généralement des décisions « plus proches des citoyens ». Il est dans leur intérêt que « leurs habitants se sentent bien ». Le principe de subsidiarité permettant de trouver des solutions plus adaptées aux différents défis rencontrés au niveau politique et administratif tient une place prépondérante en Allemagne. Il n'est pas rare que les citoyens allemands se plaignent lorsque des décisions urgentes sont prises à Berlin plutôt que dans leur capitale régionale.

Les Länder ont aussi un rôle important à jouer au niveau fédéral - ils chapeautent le Conseil fédéral, la deuxième chambre du Parlement allemand après le Bundestag. Ils tirent leur puissance économique de leurs propres recettes fiscales, des impôts sur les successions et les ventes de terrains ainsi que d'une partie de la taxe sur la valeur ajoutée. Les communes peuvent réguler leurs recettes avec la taxe professionnelle.

Cela ne génère pas pour autant un système au sein duquel chacun ne dépend que de lui-même et est en concurrence avec l'autre. « D'après la Constitution, le gouvernement est tenu de garantir l'égalité des conditions de vie dans tout le pays », explique Markus Eltges. La péréquation financière fait partie des instruments importants permettant d'assurer cette égalité. Les Länder riches soutiennent les plus pauvres - avec plus de 10 milliards d'euros de transferts l'an passé. Il existe également d'autres moyens importants que le gouvernement fédéral utilise au profit des régions les moins riches. La Bavière est de loin la région la plus riche. Le Bade-Wurtemberg et la Hesse sont aussi des Länder donateurs. La capitale fédérale, Berlin, ainsi que la Rhénanie-du-Nord-Westphalie et la Saxe font à l'inverse partie des principaux bénéficiaires.

Le transfert de ressources budgétaires n'est pas vraiment populaire en Allemagne. Cela explique d'ailleurs pourquoi de nombreux Allemands sont plutôt opposés à ce type de solution à l'échelle européenne, alors que dans les pays bénéficiaires ces subventions sont évidemment accueillies très favorablement. Outre-Rhin, on justifie généralement ces politiques de soutien par les handicaps structurels — le déclin de l'industrie du charbon et de l'acier dans la région de la Ruhr, par exemple —, contre lesquels il est difficile de lutter sans aide extérieure.

« Le principe de péréquation financière communale existe aussi dans les régions. Les villes et les communes les plus à l'aise s'engagent à aider les plus faibles », rapporte encore Markus Eltges. La péréquation financière communale doit permettre de prévenir l'extinction de certaines régions.

La structure économique allemande s'accorde bien avec l'objectif de « réalisation de conditions de vie équivalentes », car elle est très décentralisée et reflète la structure politique, elle-même décentralisée.

Un exemple : la petite ville d'Heidenheim an der Brenz, 48 000 habitants, située à une bonne heure de voiture à l'est de Stuttgart. Le constructeur de machines et d'équipements Voith, qui existe depuis cent cinquante ans, est le plus grand employeur de la ville. L'entreprise a débuté comme un petit atelier de serrurerie et est aujourd'hui un acteur leader du marché mondial, avec 19 000 salariés, 4,3 milliards de chiffre d'affaires et des représentations dans plus de 60 pays. Voith, l'une des plus grandes entreprises familiales d'Europe, reste malgré tout fidèle à sa patrie. Résultat : le taux de chômage n'est que de 4,8 % à Heidenheim. « La structure économique décentralisée de l'Allemagne explique pourquoi le fossé entre les zones rurales et les zones urbaines est moins profond que dans d'autres pays », précise Sebastian Klüsener, de l'Institut de démographie Max-Planck, à Rostock.

Les PME très bien implantées, comptant un grand nombre de leaders mondiaux, ont conservé leurs sièges sociaux dans des régions rurales ou des petites villes. Le système de caisses d'épargne publiques, ainsi que les banques populaires organisées sous la forme de coopératives, servent de « colonne vertébrale financière ». Les banques installées dans de petites localités n'ont pas toujours à consulter les agences d'une grande ville éloignée pour octroyer un crédit, elles peuvent prendre leurs décisions de manière autonome. Et elles connaissent bien leurs clients, car elles se trouvent à proximité immédiate.

Des zones rurales attractives

Il est difficile de dire s'il existe en Allemagne un exode urbain ou rural car la population se déplace dans les deux sens. Dans tous les cas, les élus des zones rurales ne peuvent pas rester passifs. Ils font tout leur possible pour que leurs centres restent attractifs et épargnés par les fermetures massives. « La plupart des communes y sont sensibilisées. Le droit de la construction donne la possibilité de prévenir l'implantation de supermarchés dans des espaces verts. Personne ne souhaite la désertification des centres. La plupart des gens aiment l'ambiance urbaine, y compris dans les petites villes. Cela vaut la peine de proposer ce genre de services même si cela ne marche pas à tous les coups », ajoute Markus Eltges. En Allemagne de l'Est, l'exode continue néanmoins à menacer certaines communes plutôt défavorisées en Saxe-Anhalt, Saxe, Thuringe et dans le Sud du Brandebourg, ce qui favoriserait la radicalisation politique et la montée de la xénophobie. En outre, on observe en Allemagne un fossé entre le Nord et le Sud, avec une région Sud très centrée sur les entreprises high-tech et des problèmes structurels en Allemagne de l'Ouest, comme dans la Ruhr et dans la Sarre.

Il est intéressant de souligner que le taux de natalité en Allemagne de l'Est est à nouveau supérieur, depuis quelques années, à celui de l'Ouest. « D'une part, la prise en charge des enfants est par tradition très efficace à l'Est. D'autre part, les Allemands de l'Est sont moins attachés à des idéaux familiaux parfaits, qui mènent souvent, en Allemagne de l'Ouest, à ajourner les désirs d'enfant », explique Sebastian Klüsener.

Bilan positif dans tous les cas : le taux de natalité progresse à nouveau dans toute l'Allemagne : entre 2009 et 2015, il est passé de 1,36 à 1,5 enfant par femme. Les politiques familiales, comme la construction de nouvelles crèches et de garderies ainsi que l'aide financière accordée aux parents, semblent fonctionner - même si l'évolution est lente malgré tout. Le taux de natalité de l'Allemagne reste en effet encore loin derrière la moyenne de l'Union européenne.

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