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Une mobilisation financière incomplète

Si le volet urbain de la politique de la ville a des résultats tangibles, les actions sociales financées sur crédits spécifiques n'ont joué qu'un rôle d'amortisseur. Les efforts doivent être poursuivis.

Le financement de la politique de la ville peut être décomposé en deux volets, l'un urbain et l'autre social. Le volet urbain repose essentiellement sur le déploiement du programme national de rénovation urbaine, géré dans sa globalité par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). Ce programme aussi emblématique que nécessaire se donne comme priorité la réintégration urbaine de certains quartiers marqués par des situations de décrochage à la fois territorial et social. À travers la rénovation urbaine, les autorités publiques ont su illustrer leur engagement vis-à-vis des problématiques que concentrent ces quartiers. Cet engagement a mobilisé plus de 46 milliards d'euros, dont un quart issu de l'enveloppe de subvention de l'Anru (12 milliards d'euros), et a bénéficié à plus de 500 quartiers.

Outre les subventions de l'Anru, le programme de rénovation urbaine, instauré par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine en 2003, fait appel à des actions partenariales impliquant l'ensemble de contributeurs que sont les bailleurs sociaux, qui financent près de 44 % des projets de rénovation urbaine, les collectivités territoriales (régions, départements et communes concernés), pour 23 %, l'Europe, via le Fonds européen de développement régional (Feder), et d'autres financeurs, comme la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui interviennent sous la forme de prêts à hauteur de 8 %.

L'Anru est financée en grande partie par Action logement depuis le désengagement progressif de l'État, amorcé en 2009. Face à ce désengagement de plus en plus affirmé et à l'essoufflement progressif d'Action logement au regard du poids financier de la rénovation, des interrogations naissent quant à la sécurisation des financements de l'Anru, qui doit simultanément clôturer un programme national de rénovation urbaine (PNRU) et engager un nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) sur la période 2014-2020, qui devrait concerner environ 200 quartiers.

Les limites des crédits spécifiques

Le volet social de la politique de la ville est défini par un objectif de réduction des inégalités sociales et économiques. Cet objectif se décline dans les contrats urbains de cohésion sociale (désormais contrats de ville) autour de grands piliers que sont généralement le développement social, le développement urbain, le développement économique, la sécurité et la prévention de la délinquance.

Ces actions en faveur de la cohésion sociale et de la recherche d'une équité optimale sont essentiellement financées par des crédits spécifiques relevant du budget du programme 147 (politique de la ville) de l'État. Ces crédits ont été pensés afin d'assurer des leviers incitatifs, voire compensatoires, pour les territoires en difficulté en y déployant des plans d'action. Ce programme consacre près de 70 % de son enveloppe budgétaire à des actions pour la cohésion sociale et la promotion de l'égalité des chances. Pour atteindre ses objectifs, la politique de la ville s'appuie de surcroît sur des crédits spécifiques et surtout sur des crédits dits de « droit commun ». Ce droit commun regroupe l'ensemble des politiques publiques appliquées sur tout le territoire sans distinction. Dans les quartiers concernés par la politique de la ville, on constate une régression de l'application du droit commun au profit des crédits spécifiques, qui assurent par conséquent peu leur rôle d'amplificateur.

Face à l'ampleur des situations de dégradation à la fois sociale, économique et urbaine, l'État rappelle que les crédits spécifiques dédiés à la politique de la ville ne peuvent pas à eux seuls inverser la tendance à la paupérisation dont sont victimes les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il est dès lors nécessaire que les actions en faveur du rééquilibrage social et territorial s'appuient sur un pilotage politique fort et bénéficient d'une suffisante mobilisation financière et opérationnelle des crédits de droit commun, en complément des apports initiés par les crédits spécifiques, afin de répondre au mieux aux besoins identifiés.

Un cadre de vie amélioré

La politique de la ville est une politique de rééquilibrage qui tente d'agir à la fois sur l'urbain et sur le social au moyen de programmes d'action visant à estomper les fractures socio-économiques et territoriales. Ses finalités sont notamment l'amélioration du cadre de vie résidentiel et des conditions de vie des habitants et la recherche de mixité et de cohésion sociales.

Le PNRU s'est déployé en affichant la nécessaire banalisation des quartiers comme une condition au retour de l'attractivité et de la mixité sociale. Ce programme s'est appuyé sur une reconfiguration de l'offre de logements sociaux, une diversification de l'habitat et l'aménagement d'espaces et d'équipements publics structurants.

Les quartiers ont été et sont encore profondément transformés, avec environ 150 000 opérations de démolition, plus de 330 000 réhabilitations et près de 140 000 constructions de logements.

D'un point de vue urbanistique, ces interventions ont considérablement métamorphosé la physionomie des quartiers mais aussi amélioré le quotidien des populations qui y résident. Cependant, le regain d'attractivité ainsi que l'arrivée de nouvelles populations (idéalement des classes moyennes) qui devaient spontanément s'opérer à l'issue des opérations de restructuration des quartiers n'ont pas été si évidents, et le brassage social tant espéré reste assez timide.

Quels ont été les freins ? D'une part, les opérations de restructuration n'ont concerné qu'une fraction des quartiers, par conséquent la prédominance du logement social y est toujours importante (les zones urbaines sensibles accueillent encore près de 40 % des logements sociaux de leurs unités urbaines). D'autre part, le changement de physionomie ne peut à lui seul et de façon mécanique altérer les perceptions négatives associées à ces quartiers.

Un retour à l'emploi durable peu garanti

L'emploi (et le retour à l'emploi) est un axe majeur de la politique de la ville. Il est considéré comme une condition du changement social durable. Les dispositifs et les efforts déployés sur ces territoires en faveur de l'emploi et de l'employabilité des jeunes sont considérables. Prenons l'exemple des clauses d'insertion : elles ont concerné plus de 56 000 personnes depuis le démarrage du PNRU, dont 35 % de jeunes. Mais ces outils, au départ considérés comme des passerelles vers l'emploi et la construction de parcours professionnels, se sont révélés insuffisants pour inscrire ou réinscrire durablement les actifs dans le marché du travail. Cette impulsion a eu des effets sur la courbe du chômage, qui s'est progressivement stabilisée, mais au profit d'une flambée du nombre d'emplois précaires et de courte durée, avec 21 % des actifs en CDD ou en intérim, contre 14 % pour le reste du territoire.

Une nette amélioration de la sécurité non ressentie

Le réaménagement des espaces et le renforcement de la présence des forces de police et de personnes en charge de la médiation ont contribué au renforcement de la sécurité dans les quartiers prioritaires. Un vrai travail de sensibilisation et de prévention de la délinquance a permis d'améliorer la tranquillité des habitants, avec une diminution des atteintes aux personnes et aux biens. Néanmoins, le sentiment d'insécurité n'a pas pour autant diminué, car il est souvent associé à la prédominance de l'économie souterraine, au trafic et à la consommation de drogue (deux fois plus élevés dans les quartiers prioritaires).

La politique de la ville dans sa globalité n'est toujours pas parvenue à inverser la tendance à la précarisation des ménages déjà fragiles, mais il est certain que ses actions ont eu des effets d'amortissement qu'il faudra à l'avenir consolider. Le PNRU s'est beaucoup focalisé sur l'urbain et a su transformer le cadre de vie et les logements de ces quartiers. Il semble désormais nécessaire de trouver une réelle complémentarité entre intervention urbaine et transformations sociales. Force est de constater que l'urbain est un outil non négligeable, mais il n'est pas et ne sera pas la solution à lui seul. Le NPNRU s'établit dans cette logique, en tentant de conforter les efforts engagés en termes d'amélioration des conditions de vie mais en y intégrant davantage l'humain, avec le souci d'impliquer le citoyen, notamment par la mise en place de conseils citoyens.

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