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Emploi et insertion : que peut la politique de la ville ?

S'il convient de créer ou de soutenir l'activité économique dans les quartiers prioritaires, il faut également lutter contre les discriminations et veiller à l'égalité hommes-femmes et à l'emploi des jeunes.

Le lien entre la politique de la ville et l'emploi est originel, puisque les zones à urbaniser en priorité (ZUP) ont été créées dans les années 1960 à proximité d'entreprises souvent industrielles ayant besoin de main-d'oeuvre d'ici et d'ailleurs, et que leur réalisation a participé à l'essor du BTP pendant les « trente glorieuses ». Est-ce à dire que la politique de la ville doit être en mesure de favoriser aujourd'hui l'insertion et l'emploi dans des quartiers deux fois plus touchés par le chômage que la moyenne ?

Cela serait un peu naïf d'imaginer qu'avec environ 0,3 % du budget de l'État, la politique de la ville puisse infléchir la courbe du chômage là où elle est la plus haute ! D'autant que les 438 millions d'euros alloués à la politique de la ville en 2016 sont engagés dans différents domaines aussi importants que l'éducation, la santé, la médiation...

Il ne s'agit pas non plus de faire l'apologie de la politique de la ville car, reconnaissons-le, elle s'est enfermée dans quatre écueils à dépasser d'urgence :

• des diagnostics quantitatifs en stocks et non en flux, qui ne permettent pas d'observer les trajectoires résidentielles avec l'arrivée de nouvelles personnes plus en difficulté que celles qui partent ;
• une globalisation de l'approche sociologique - « les jeunes », « les femmes », les « personnes issues de l'immigration »... -, qui évite de reconnaître les besoins et les parcours individuels dans leur diversité ;
• l'hyperterritorialité des dispositifs, qui ne prend pas en compte la mobilité des bénéficiaires ;
• enfin, le regard surtout misérabiliste et négatif sur les quartiers et ses habitants, qui occulte la valorisation des ressources des sites et des personnes comme facteurs de changement.

Les principes de la loi Lamy

Pour autant, il serait dommage de ne pas s'appuyer sur les ressorts des principes fondamentaux, réaffirmés par la loi Lamy ¹ et toujours porteurs de transformation, pour peu qu'ils ne soient pas incantatoires mais effectivement suivis, ainsi que sur la créativité des acteurs des territoires et la capacité d'expérimenter des solutions, qui mériteraient d'être pérennisées et dupliquées tout en les adaptant.

La loi Lamy offre un nouveau cadre d'intervention visant à faire bouger les lignes, dans l'esprit des fondamentaux de la politique de la ville toujours si bien défendus par Yves Dauge, premier délégué interministériel à la Ville : l'adaptation aux territoires, la modernisation de l'action publique, la participation des parties prenantes, la politique des alliances.

L'adaptation aux territoires, c'est rappeler sans cesse avec les experts en géographie que les différenciations régionales nécessitent une marge d'adaptation des dispositifs et leur déclinaison au plus près de la réalité.

La modernisation de l'action publique, c'est suivre l'évolution des besoins des publics, les questions de mobilité urbaine ou sociale et, par l'expérimentation, trouver des réponses créatives et nouvelles grâce aux ressources du territoire, en prenant appui sur les structures de proximité existantes ou les projets d'équipements publics pour mettre en place des permanences, des relais de services publics en amont, au plus près des personnes (par exemple, un nouvel accueil à la mission locale d'Issoudun, une salle d'attente de type cabinet médical transformée en un espace accueillant, valorisé et adapté aux jeunes).

Ainsi, il est important d'implanter des points d'accueil directement dans les quartiers, ce qui est le cas avec les missions locales et tend à l'être avec Pôle emploi. Tout en reconnaissant que ce n'est pas si simple : il ne suffit pas d'ouvrir une permanence, encore faut-il combler le handicap relationnel qui touche les habitants, notamment les jeunes. Le vrai enjeu est de les aider à mettre un pied dans l'entreprise, de dépasser le filtre du CV, et de leur apporter le relationnel qu'ils n'ont pas. C'est là une des fonctions des missions locales et des pratiques de parrainage : être le réseau de ceux qui n'en ont pas.

La participation des parties prenantes suppose que l'on se mette en capacité d'être à l'écoute des publics visés. Si les jeunes ne viennent pas à la mission locale ou à Pôle emploi, qu'est-ce qui les ferait venir, quels sont leurs besoins ? C'est l'occasion de prendre en compte la plus grande diversité de publics et donc de besoins : jeune en décrochage ou jeune diplômé, jeune femme ou jeune homme... autant de singularités qui méritent une offre ajustée, au-delà d'un socle commun.

Lors d'une expérimentation pour des jeunes diplômés des quartiers à Blois et à Issoudun, nous avons pu observer que leurs besoins principaux étaient d'être reconnus comme ayant l'atout d'un diplôme et de bénéficier d'un soutien pour trouver des ressources propres (confiance en soi) et des clés pour chercher du travail, offertes par un réseau de professionnels bienveillants et d'entrepreneurs.

La politique des alliances est au coeur des partenariats et mérite d'être cultivée, au-delà des partenariats institutionnalisés et obligatoires. Ce n'est pas la signature d'un contrat de ville qui fait la qualité du dialogue et de la coopération. Des alliances autour d'un projet commun, une démarche, une mobilisation conjointe dans le même sens, pouvant faire coopérer tant les niveaux de direction que les niveaux opérationnels de terrain, sont beaucoup plus importants.

Se souvenir des belles choses et les soutenir

Plutôt que de se focaliser sur les chiffres nationaux quantitatifs, les tableaux de bord qui mobilisent toutes les énergies, les reportings à tous les niveaux, par des systèmes informatiques toujours plus compliqués (et pas toujours compatibles), les réunions pléthoriques... repérons les belles initiatives, les énergies créatives, les solutions locales.

Et si la nouvelle politique de la ville confortait les multiples initiatives locales qui débouchent sur des solutions, même quand elles ne sont pas d'une ampleur suffisante pour transformer les chiffres, plutôt que de partir de procédures et de dispositifs nationaux souvent difficiles à ajuster aux publics ?

Le réseau Gniac (Groupement national des initiatives et acteurs citoyens) est un bon exemple d'une démarche nouvelle en partie inspirée par la politique de la ville. Il réunit de manière inédite et citoyenne des entrepreneurs des quartiers et d'ailleurs, des grands groupes engagés par leur responsabilité sociale et environnementale, des hauts fonctionnaires cherchant des solutions et des associations, afin de partager des expériences remarquables pouvant essaimer, qui créent de l'activité et des emplois dans les quartiers par des liens dynamiques entre les acteurs locaux (comme le Pôle citoyen pour l'emploi, en Seine-Saint-Denis). Les clauses d'insertion voulues par Jean-Louis Borloo dans son grand plan de rénovation urbaine sont un autre exemple. L'Anru ² a imposé que 5 % des marchés publics de la rénovation urbaine prévoient des clauses d'insertion pour que les chantiers bénéficient aussi en partie aux habitants des quartiers. Cet objectif a été vite atteint et souvent dépassé par la forte mobilisation des facilitateurs de clause (nouveau métier d'interface), qui ont en outre démontré par ces résultats que d'autres marchés publics, hors projet de rénovation urbaine (PRU), pouvaient y avoir recours. Les clauses sociales sont de plus en plus utilisées par les maîtres d'ouvrage parce que l'exemple a été concluant. Au-delà du nouveau cadre de vie, qui n'en est que la partie visible, la rénovation urbaine a donc eu un impact sur l'économie du bâtiment et sur l'insertion de publics des quartiers.

Créer ou soutenir de l'activité économique dans ces quartiers est une politique ardue et nécessaire, mais loin d'être suffisante. Il peut s'agir de soutenir les petits centres commerciaux, ou bien d'implanter des pépinières d'entreprises, comme cela a été fait à Tours. Cependant, créer des emplois dans les quartiers ne bénéficie pas forcément aux habitants, il faut bien en avoir conscience. Le même processus est à l'œuvre avec les zones franches urbaines, qui ont permis à des entreprises de bénéficier de défiscalisation parfois sans que cela profite aux habitants.

Chaque contrat de ville porte des actions intéressantes, innovantes et/ou structurantes, qui répondent au territoire, sur lesquelles il faudrait s'appuyer pour juger de l'intérêt ou non de la politique de la ville, à l'échelle où elle est construite. Partir des bonnes pratiques permet d'animer une dynamique positive et de gagner du temps et de l'argent, tout en évitant de réinventer ce qui existe déjà.

Avec les réseaux sociaux, il serait possible de concevoir à grande échelle une carte collaborative repérant les initiatives pour l'emploi, qui serait la base d'un « conservatoire d'initiatives », comme un vivier remarquable, ouvert et accessible.

Faire autrement, c'est possible

La nouvelle politique de la ville passe par plusieurs changements d'échelle qui sont des facteurs favorables pour l'emploi : l'implication des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui ouvre ainsi le projet de territoire sur les compétences clés que sont le développement économique, l'habitat et la mobilité.

Le contrat de ville est fondé sur trois piliers, et celui du développement économique doit être renforcé par rapport aux classiques piliers social et urbain. En réalité, les trois piliers seront d'autant plus solides qu'ils seront déclinés dans un projet intégré, rappelant la dimension interministérielle de la politique de la ville, toujours si difficile à animer depuis trente ans - « le vrai casse-tête de tous les ministres de la Ville », se souvient Maurice Leroy, lui-même ancien ministre de la Ville.

Le mot d'ordre n'est pas nouveau, mais il n'avait jamais été affirmé avec autant de force : la mobilisation du droit commun, avec un objectif de cibler 30 % des dispositifs d'emplois aidés vers les jeunes des quartiers.

Tous les services publics de l'emploi ont été investis de cette mission, avec des résultats améliorés, mais toujours avec la contradiction implicite entre un principe général de service public départemental « pour tous » et la difficulté de toucher des jeunes des quartiers (pourtant a priori nombreux).

La nouvelle prise en compte du développement économique, directement ou via le volet de la rénovation urbaine, appelle un véritable changement de culture pour tous les acteurs urbains et de la politique de la ville soutenus par la Caisse des dépôts, et plus encore pour les milieux économiques dans leur relation aux quartiers. La signature des chambres consulaires, l'implication de l'économie sociale et solidaire, l'entrepreneuriat dans les quartiers, la mobilisation de réseaux d'entreprises par leurs engagements à travers leur responsabilité sociale et environnementale, sont autant d'ouvertures nouvelles à explorer et amplifier.

L'insertion et l'accès à l'emploi nécessitent d'inciter les habitants à sortir de leur quartier. La politique de la ville pourrait s'avérer contre-productive en les y enfermant, car bien souvent l'emploi se trouve en dehors du quartier. Ainsi, une bonne politique de la ville doit ouvrir le quartier sur l'extérieur, remettre ses habitants dans les flux qui font la ville, dans les circuits économiques. Cela passe évidemment par les moyens de transport en commun, mais aussi par la connexion avec les lieux du travail et de l'économie, en préparant et en facilitant les rencontres avec les acteurs économiques.

La clé de l'insertion ne consiste pas, comme on l'a longtemps pensé, à lever en amont les freins à l'emploi, mais réside dans la capacité à mettre les personnes en situation de travail le plus rapidement possible et, à partir de là, à régler les problèmes et à réduire les écarts pour obtenir une insertion durable. Cela passe par un travail important avec les entreprises. L'enjeu est d'abord de modifier le regard d'un certain nombre d'employeurs, de les sortir de l'approche misérabiliste ou méfiante pour les amener à donner leur chance à des personnes qu'ils n'embaucheraient pas spontanément. Il s'agit donc aussi de dépasser certains clichés, de faire connaître et reconnaître les ressources humaines dont regorgent les quartiers et de donner aux personnes qui y vivent une chance et de la confiance pour oser accéder aux emplois.

En un sens, les fondamentaux de l'insertion ne diffèrent guère ici de ceux des territoires ruraux, sauf que s'y ajoute la nécessité de dépasser l'image négative et pénalisante qui s'attache au quartier. Et la réhabilitation urbaine met longtemps à corriger cette image et les fantasmes qu'elle véhicule.

C'est une évidence, la politique de la ville ne pourra pas résoudre par elle-même le défi de l'emploi. Les enjeux des quartiers ne dépendent pas non plus que d'elle. Reconnaissons enfin que l'avenir des quartiers et de ses habitants est un défi pour toute la société, qui engage chaque institution, les secteurs publics et privés, la société civile. Laissons la politique de la ville assurer son rôle d'alerte, d'impulsion, d'innovation pour contribuer aux réponses collectives.

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