Frédéric TIBERGHIEN

Président adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'État.

Un cadre juridique en mouvement perpétuel

La mise au point du cadre juridique de la politique de la ville à partir des années 1970 a été laborieuse, donnant lieu à un foisonnement de textes et d'instances.

Les problèmes posés par les grandes villes, tardivement identifiés, offrent autant de points d'entrée possibles pour une politique de la ville : sécurité et délinquance ; chômage et activités informelles ; pauvreté et précarité ; habitat informel et conditions de logement ; ségrégation spatiale et discriminations ; problèmes liés à la concentration de populations immigrées ; faible participation à la vie politique ; faible présence des services publics ; échec scolaire...

La France institutionnelle a privilégié l'un d'eux : le « problème des banlieues », qui a été attribué aux grands ensembles construits dans les années 1960. La circulaire Guichard du 20 mars 1973, premier acte officiel de la politique de la ville, entend limiter la construction de nouveaux grands ensembles. Et, après les émeutes de Vaulx-en-Velin, Michel Rocard stigmatise encore le 10 octobre 1990 « une certaine forme d'architecture quasi concentrationnaire dans sa nature et criminogène dans ses résultats ».

Avant de devenir après 2000 une politique sociale luttant contre la pauvreté et le chômage des habitants, la politique de la ville fut d'abord une politique urbaine et du bâti, centrée sur la suppression des ghettos et la démolition-reconstruction.

Une politique qui prend corps au fil de rapports

Avant de formaliser une politique publique, consulter les travaux des savants permet d'identifier les causes des problèmes et d'y apporter de meilleures réponses. Mais, comme souvent, ces travaux ont été ignorés et le savoir a été constitué au fil de rapports.

Parmi les principaux : les travaux du groupe de réflexion Habitat et vie sociale, créé en 1973 et présidé par Robert Lion, futur directeur général de la CDC, le rapport Peyrefitte de 1977, « Réponses à la violence », le rapport Schwartz de 1981, « L'insertion sociale et professionnelle des jeunes », le rapport Dubedout de 1983, « Ensemble, refaire la ville », le rapport Bonnemaison de 1983, « Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité », le rapport Delarue de 1991, « La relégation », le rapport Le Gall de 1994 pour le conseil économique et social d'Île-de-France, « La politique de la ville : les quartiers en difficulté et la violence dans les établissements scolaires », le rapport Sueur de 1998, « Demain la ville », le rapport Robin-Rodrigo et Bourguignon de 2000, « Le territoire de la cité au service de l'emploi », le rapport Kedadouche de 2003, « La participation des habitants dans les opérations de renouvellement urbain », le rapport Fitoussi de 2004 pour le Conseil d'analyse économique, « Ségrégation urbaine et intégration sociale », les rapports de la Cour des comptes en 1995, 2002 et 2012 sur la politique de la ville...

Leurs thématiques s'élargissent, embrassant peu à peu la totalité du champ de la politique de la ville ; commandés au départ par les responsables politiques, ils s'institutionnalisent ; ils font suite à des changements politiques majeurs (décentralisation des années 1980 ; alternance...) ou à des flambées de violence. Ils donnent une vision parcellaire de la question et provoquent des inflexions dans les politiques publiques, sans jamais embrasser la problématique dans sa globalité.

Une boîte à outils de plus en plus volumineuse

Le foisonnement des outils juridiques mobilisés par la politique de la ville est également remarquable.

Des institutions

La mise en place des institutions a débuté moins d'une dizaine d'années après l'officialisation de la politique de la ville. Reflétant les changements de majorité politique et faisant écho aux soubresauts des banlieues, elle s'est traduite par la création de quatre type d'instances.

Des instances consultatives : la Commission nationale pour le développement social des quartiers en décembre 1981, après les incidents de Vénissieux ; le Conseil national de prévention de la délinquance en juillet 1983 ; le Conseil national des villes en octobre 1988.

Une instance de coordination interministérielle : le groupe de réflexion Habitat et vie sociale est transformé en instance interministérielle par arrêté du 3 mars 1977, avant de fusionner avec le fonds d'aménagement urbain (FAU). Puis est créé en juin 1984 le comité interministériel des villes (CIV), remanié fin 1988 : chargé de la coordination des politiques ministérielles, il décide des programmes et répartit les moyens.

Une administration chargée d'animer la politique et de préparer le CIV : la délégation interministérielle à la ville (DIV), créée en juillet 1988, qui se substitue au Conseil national du développement social des quartiers (CNDSQ). Administration de mission, elle est transformée en secrétariat général du CIV en 2009. En novembre 1983 voit le jour la mission Banlieues 89, confiée à Roland Castro et Michel Cantal-Dupart, qui sera intégrée à la DIV. Un ministère de la Ville est créé en 1990, mais il ne sera doté d'un budget propre qu'en 1994. Parfois, il s'agit d'un simple secrétariat d'État. Son rattachement et ses attributions ont fluctué au cours du temps et de nombreux titulaires s'y sont succédé.

Puis arrive dans les années 2000 la mode des agences : l'Agence nationale pour la rénovation urbaines (Anru) en 2003, et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acse) en 2006.

Des institutions locales : les missions locales en mars 1982 (rapport Schwartz) ; les conseils départementaux (obligatoires) et communaux (facultatifs) de prévention de la délinquance en 1983, transformés en 2002 en conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CSLPD), présidés par les maires ou les présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; les régies de quartier en 1986 ; treize postes de sous-préfet chargé de mission pour la politique de la ville en janvier 1991 ; les maisons de justice en 1992, devenues maisons de la justice et du droit ; les maisons de services publics à partir de 1996 ; les délégués de l'État dans les quartiers à partir de 1992, généralisés en 2000 et devenus délégués du préfet en 2008 ; les délégués du médiateur en 2005 ; les maisons de l'emploi et les préfets à l'égalité des chances en 2006. On utilise aussi en décembre 1990 la formule à la mode de groupement d'intérêt public (GIP) pour mettre en commun les moyens de l'État et des collectivités territoriales, puis celle d'établissement public local d'aménagement et sa variante EPLRU (établissement public local de rénovation urbaine).

Politique interministérielle élaborée en concertation avec les grands élus locaux, la politique de la ville débouche sur une déclinaison territoriale, impulsée par une administration centrale légère aux marges de l'administration traditionnelle.

Des programmes

La politique de la ville réserve sans surprise une place majeure aux opérations et aux programmes. Tout a démarré avec les opérations Habitat et vie sociale, qui donnent naissance aux procédures d'aménagement urbain et aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat (Opah), notamment.

D'autres initiatives suivent : le plan Banlieue territoire en 1977 ; les opérations Anti été chaud, renommées opérations Prévention été puis Ville, vie, vacances à compter de 1981 ; les opérations de développement social des quartiers (DSQ) en 1982 ; le plan de rénovation des quartiers défavorisés en 1990 ; les plans locaux d'insertion économique (Plie) en 1992 ; le pacte de relance pour la ville en 1996 ; le programme de réussite éducative à partir de 2005 ; le plan Espoir banlieues en 2008 ; le programme national pour la rénovation urbaine (PNRU) 2004-2013, prolongé jusqu'en 2015, suivi par le PNRU II 2016-2024, qui porte sur 200 quartiers.

Des fonds

Pour financer ces opérations et programmes est créé par arrêté en août 1976 le fonds d'aménagement urbain (FAU), dont une circulaire du 3 mars 1977 précise les modalités d'intervention. D'autres fonds sont créés ou mobilisés : le fonds social urbain en juin 1984 ; le fonds d'action sociale (FAS), créé en 1958, est transformé en fonds d'aide et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (Fasild) en 2001 puis en Acse en 2006 ; le fonds de solidarité pour le logement (FSL) en 1990 ; le fonds interministériel d'intervention pour la ville en janvier 1995 ; sans oublier les fonds apportés par la Caisse des dépôts, en dernier lieu pour financer les 5 milliards d'euros du PNRU II.

Des transferts financiers

Organisés à partir de 1991, ils instituent des mécanismes de péréquation en faveur des communes urbaines défavorisées (dotation de solidarité urbaine, réformée en 1993 et 2005 ; fonds de solidarité pour les communes d'Île-de-France ; dotation particulière de solidarité urbaine).

La loi de finances pour 2009 a également institué une dotation de développement urbain (DDU) qui bénéficie, depuis 2014, à 120 villes particulièrement défavorisées. Cette DDU a été remplacée par une dotation politique de la ville par la loi de finances 2015 ; celle de 2016 a étendu la dépense subventionnable aux dépenses de fonctionnement découlant des contrats de ville.

Des zonages

Le champ d'intervention géographique de la politique de la ville est défini par des outils de zonage qui évoluent selon une double logique : de multiplication, sous la pression des élus locaux, et d'élargissement, du quartier à l'agglomération.

Des 39 quartiers des opérations Habitat et vie sociale, pour 53 sites, on passe aux 148 quartiers des conventions DSQ puis aux 751 zones urbaines sensibles (ZUS), situées dans 490 communes, et enfin aux 2 492 contrats urbains de cohésion sociale (Cucs), concernant 500 communes. Entre-temps ont été créées en 1996, par décret, des zones de redynamisation urbaine (ZRU), au nombre de 416 (avec des mesures fiscales spécifiques et des exonérations de cotisations sociales), et par décret en Conseil d'État des zones franches urbaines (ZFU), au nombre final de 100 (avec des exonérations fiscales et de charges sociales pour quatorze ans).

L'article 5 de la loi du 21 février 2014 a unifié cette géographie avec les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPPV), dont le nombre est finalement de 1 300 au lieu des 1 000 prévus, et supprimé les trois zonages antérieurs.

Ces zonages n'excluent pas des zonages spécifiques à certains ministères : le ministre de l'Éducation nationale a par exemple délimité en juillet 1981 des zones d'éducation prioritaire (ZEP).

Des contrats

Une autre caractéristique saillante de la politique de la ville est le recours fréquent au contrat, qui a été analysé dans le rapport de 2008 du Conseil d'État « Le contrat, mode d'action publique et de production de normes ». Les contrats servent à organiser la coopération entre personnes publiques, à se mettre d'accord sur les actions et les programmes à mener, à piloter l'action publique, à combiner des financements et à légitimer politiquement et nationalement des projets d'intérêt local..

Leur palette s'est constamment enrichie depuis les 148 conventions de DSQ conclues à partir de 1982. Les contrats de plan 1984-1988 ont intégré une composante politique de la ville et les opérations de DSQ. Les contrats de plan 1989-1992 ont inclus des contrats plus variés : conventions de quartier, conventions ville-habitat, contrats de programmes d'aménagement concerté du territoire urbain (Pact urbains) et contrats de ville expérimentaux. On retrouve ici le mouvement d'élargissement du quartier à l'agglomération.

Deux circulaires, des 4 février et 22 mai 1989, ont réorganisé ce dispositif, axé sur le contrat de ville de 1994 à 1999. Ce contrat, unifié entre 2000 et 2006, comporte deux déclinaisons : le grand projet urbain ou de ville, qui ambitionne de réintégrer les quartiers dans la ville, et l'opération de renouvellement urbain, à partir de 1999 (le nouveau contrat de ville organisant la sortie des conventions de DSQ).

Le CIV du 9 mars 2006 définit le nouveau cadre contractuel de la politique de la ville et instaure le Cucs, qui succède au précédent entre 2007 et 2013. Il regroupe pour trois ans tous les programmes et contrats conclus entre l'État et un EPCI ou une commune mais associe peu les régions et les départements. Il couvre cinq champs, sans formaliser de véritables objectifs : développement économique et emploi ; amélioration du cadre de vie et de l'habitat ; réussite éducative ; accès à la santé ; prévention de la délinquance.

Apparaissent ensuite les contrats Anru, puis le nouveau contrat de ville institué par l'article 6 de la loi du 21 février 2014. Conclu pour six ans avec l'EPCI (sauf en région parisienne et outre-mer) et coordonné avec les élections locales, il intègre les actions relevant des fonds structurels européens et est articulé avec la convention Anru et une convention intercommunale d'attribution des logements sociaux. Il est signé par tous les partenaires.

Ces contrats coexistent avec des contrats spécifiques. Des contrats locaux de sécurité sont signés à partir de 1997 (volet prévention et sécurité des contrats de ville du XIIe plan) et des contrats d'action de prévention pour la sécurité dans la ville (Caps), qui incluent des conseils communaux de prévention de la délinquance. Des contrats propres à l'Éducation nationale sont également signés : contrats de réussite, contrats éducatifs locaux en 1998, contrats locaux d'accompagnement à la scolarité.

Des textes

Les politiques publiques naissent souvent sur une table rase : la circulaire formalise ses premiers pas et officialise un patronage politique. Instrument souple, elle est propice à la transmission des instructions sur la manière de concevoir et d'appliquer une politique publique.

Parmi de nombreuses circulaires, on citera celle du 28 décembre 1981 créant les ZEP et celle du 22 mai 1989 définissant les programmes d'action de la politique de la ville.

La loi, nécessaire car on touche à la libre administration des collectivités territoriales, entre en scène plus tard, mais elle s'accorde un effet de rattrapage impressionnant : parmi d'autres, citons la loi du 10 juillet 1989 approuvant le Xe plan (contrat de ville) ; la loi du 31 mai 1990 mettant en œuvre le droit au logement qui crée le bail à réhabilitation ; la loi du 13 mai 1991 sur la solidarité financière qui institue des mécanismes de péréquation en faveur des communes défavorisées ; la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville qui confie aux communes le PLH (programme local de l'habitat) et énonce des objectifs de mixité sociale et de lutte contre les exclusions ; la loi du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire qui institue un zonage et hiérarchise les territoires selon la gravité des problèmes à résoudre ; la loi du 14 novembre 1996 (pacte de relance pour la ville) qui institue trois zonages ; la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions qui institue le programme départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDLPD) ; la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dont l'article 55 prévoit de répartir les logements sociaux ailleurs que dans les banlieues ; la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ; la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 ; la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances ; la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement ; la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine...

De lois ponctuelles et parcellaires, on passe à des lois thématiques puis à des lois d'orientation ou de programmation qui formalisent une politique publique et individualisent ses moyens, budgétaires notamment. Leurs titres sont d'autant plus ambitieux et ronflants que les résultats obtenus précédemment sont limités : dans une culture « légicentrique », marquée par le volontarisme politique, un bon titre de loi semble de nature à changer la réalité et le cours des choses.

Les quatre grandes branches du droit administratif du logement, dont le droit de la rénovation urbaine, étant modifiées de plus en plus fréquemment, ce droit devient instable et foisonnant (Conseil d'État, « Droit au logement, droit du logement », rapport public 2009, p. 183 et 333).

Des outils de suivi

Est créé dès mars 1991 un comité d'évaluation de la politique de la ville, qui rendra quelques rapports sévères. L'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus) est créé en 2004 pour évaluer l'impact des politiques publiques. L'Observatoire national de la politique de la ville, fusion du précédent avec le comité d'évaluation et de suivi de l'Anru, lui succède en 2014.

Enfin, un document de politique transversale regroupe les programmes concourant à la politique de la ville de manière à redonner de la lisibilité financière à cette politique très éclatée.

Les critiques

Les critiques adressées au cadre juridique de la politique de la ville sont nombreuses et bien connues : instabilité législative, réglementaire et contractuelle aggravée par les clivages droite-gauche et l'alternance au pouvoir ; classe politique hermétique à la prospective, qui gère au jour le jour et ne prend de décisions, fortes et improvisées, qu'en période de crise ; faiblesse de la coordination interministérielle et du pilotage local des contrats ; succession de dispositifs rigides et inconciliables entre eux, qui s'attaquent aux symptômes plus qu'aux causes ; plans tonitruants plus souvent mal que bien financés ; saupoudrage des crédits sous l'influence des élus locaux ; faiblesse de l'évaluation et résultats mitigés ; primauté des questions d'urbanisme et de logement ; politiques sociales fondées sur l'assistance ; faiblesse des politiques d'intégration et sous-estimation de la question du genre dans la politique de la ville ; faiblesse des actions de prévention...

Le temps de cette politique publique et de l'action administrative est également décalé par rapport au temps des besoins, qui relèvent de l'urgence : monter des opérations et des programmes prend des années, si bien que les habitants des quartiers vivent cette politique publique sur le mode de la désillusion et du désenchantement, pour ne pas dire qu'ils y voient de la duperie publique.

En conclusion, si le cadre juridique de la politique de la ville ne fait plus vraiment débat, ce dernier s'est déplacé vers l'évaluation et le décalage constant entre l'ampleur des ambitions et la modestie des résultats.

Cela a conduit à se réinterroger sur les prémisses du raisonnement : et si les populations des quartiers n'étaient pas un « problème » mais la solution ?

La politique de la ville ne devrait-elle pas mobiliser des moyens pour permettre aux habitants de s'organiser afin de mettre en œuvre leurs propres projets ? C'est ce que vise l'article 7 de la loi du 21 février 2014 avec la mise en place de conseils citoyens dans le cadre des contrats de ville et dans chaque quartier prioritaire, afin de parvenir à une coconstruction de la politique de la ville avec les habitants et les acteurs économiques. Il n'aura fallu que quarante ans pour remettre la pyramide sur sa base et prendre en considération la déclaration de Caracas de novembre 1991, qui énonce des principes et des points stratégiques pour la réhabilitation des quartiers dégradés, en privilégiant les habitants par rapport aux territoires.

Mais, désormais, d'autres interrogations portent sur d'autres inégalités territoriales : les territoires ruraux et périurbains ne sont-ils pas aujourd'hui aussi prioritaires que les quartiers de la politique de la ville ?

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