Louis MAURIN

Directeur de l'Observatoire des inégalités.

Éducation : un impact trop limité

La politique de la ville n'a pas les moyens de ses ambitions, ni en termes financiers ni par la qualité de l'enseignement donné dans les quartiers. Si elle joue un rôle d'amortisseur, il reste modeste.

La politique de la ville a-t-elle un impact en matière de réussite scolaire des élèves ? D'emblée, soyons clair : on ne sait pas vraiment le mesurer. La complexité des dispositifs, leur multiplication et l'enchevêtrement avec la politique d'éducation prioritaire 1 rend impossible une évaluation globale. Programmes personnalisés de réussite éducative (Éducation nationale) et programmes de réussite éducative (politique de la ville) coexistent avec les réseaux d'aide spécialisée, l'accompagnement éducatif, les parcours d'excellence, les internats de la réussite, le dispositif D'COL... Seuls quelques experts peuvent y comprendre quelque chose et savoir ce qui s'y passe 2...

Doit-on pour autant fermer les yeux ? À dire vrai, en matière d'éducation, la politique de la ville en France ne coûte pas cher au contribuable. À ce titre, l'État a débloqué pour 2016 une centaine de millions d'euros : une goute d'eau par rapport aux 65,2 milliards d'euros du budget annuel de l'Éducation nationale. Ce serait oublier le principal : les difficultés des élèves. À l'entrée en sixième en 2011, 21 % des élèves avaient déjà un an de retard dans les quartiers de la politique de la ville, contre 12 % en moyenne en 2015 3. Il existe donc une question sociale majeure, à laquelle les politiques publiques doivent répondre.

Les faiblesses du programme de réussite éducative

On dispose d'ailleurs de quelques éléments de réponse. Notamment une évaluation récente du programme de réussite éducative (PRE) menée par l'Institut des politiques publiques 4. Créé en 2005, le PRE est censé être un élément essentiel du volet éducation des contrats de ville, rappelle l'instruction des ministères de la Ville et de l'Éducation nationale du 28 novembre 2014. En 2013, année sur laquelle a été menée l'évaluation, il existait 505 PRE, employant 1 700 équivalents temps plein et bénéficiant à 128 000 enfants. Il s'agit d'une action d'accompagnement des élèves, dans le domaine éducatif mais aussi périscolaire, culturel, social et sanitaire.

Pour les auteurs de l'étude, les effets du dispositif restent minces : « Sur le plan scolaire, les élèves bénéficiaires d'un parcours connaissent une évolution moins favorable dans certaines dimensions de la motivation pour l'école, mais leurs compétences en mathématiques et en français évoluent de manière similaire au groupe témoin. On constate néanmoins une amélioration de l'assiduité scolaire, significativement plus forte chez les bénéficiaires que chez les élèves témoins. »

On peut toutefois contester les résultats de ce type d'étude tant il est difficile de mesurer l'ensemble des effets : toujours est-il que le PRE n'a pas, à l'évidence, un impact déterminant. Pour une raison que soulignent d'ailleurs les auteurs de l'étude : les moyens dont il bénéficie, 850 euros par élève, sont très faibles. Un tel niveau d'investissement débouche mécaniquement sur un faible impact. Le programme américain équivalent, Head Start, est presque dix fois mieux doté. Si l'on veut inverser le cours des choses, il faut s'en donner les moyens, ce que la France se garde bien de faire. Le programme lui-même devrait être revu, selon les auteurs de l'étude : « Ces actions sont souvent des activités sportives, des séjours en centres de loisirs, du soutien scolaire, bref des actions offertes sur le territoire par différents acteurs, mais qui n'ont pas été développées spécifiquement en vue de ce public en grande difficulté. »

L'exemple du PRE est une illustration de la politique de lutte contre l'échec scolaire en France. Autant notre pays a su débloquer des moyens pour le logement et la rénovation urbaine, qui ont transformé lentement le paysage, autant ses efforts ont été réduits dans d'autres domaines, notamment en matière d'éducation. Il est vrai que les politiques publiques à destination des territoires les plus défavorisés ne reposent pas, pour l'essentiel, sur la politique de la ville, mais surtout sur les instruments de l'éducation prioritaire du ministère de l'Éducation nationale. Les zones d'éducation prioritaires (ZEP), dont le périmètre, les moyens et les appellations changeront plusieurs fois par la suite, se mettent en place dès 1981, avant la politique de la ville.

Les résultats des réseaux d'éducation prioritaires

L'ambition des actuels réseaux d'éducation prioritaires, divisés en REP et REP plus, est beaucoup plus large, puisqu'ils scolarisent un cinquième des écoliers et des collégiens. Ces réseaux ne recoupent qu'imparfaitement les quartiers prioritaires et les élèves de ces quartiers n'étudient pas nécessairement là où ils vivent : au total, un peu moins des deux tiers des jeunes des quartiers prioritaires étudient dans un établissement de l'éducation prioritaire (données 2011-2012).

Les études sur l'effet de l'éducation prioritaire ont été nombreuses. « Il apparaît difficile de révéler un effet significatif du programme ZEP sur la réussite des élèves sur la période 1982-1992 », indiquait l'un des principaux travaux sur le sujet, publié en 2004 5. Une enquête récente sur les réseaux ambition réussite (RAR), mis en place entre 2006 et 2011, aboutit à des résultats similaires : « Nous ne trouvons globalement pas d'effet de la scolarisation en RAR sur les résultats et les trajectoires scolaires des élèves », concluent les auteurs 6.

Faut-il pour autant conclure à l'inutilité de ces programmes ? Tout d'abord, là aussi, le champ de l'évaluation doit être questionné : l'effet peut être mince sur les résultats, mais non négligeable sur le climat scolaire et les conditions d'études. Il est difficile d'évaluer ce qui se serait passé dans ces établissements qui concentrent les populations en grande difficulté sociale si aucun programme n'avait été mis en place. Certainement pas une amélioration !

Quels handicaps ?

Pourquoi ces dispositifs ne fonctionnent-ils pas ? Il faut alors mener une réflexion à la fois sur les moyens et la pédagogie. Côté moyens, l'éducation prioritaire, comme le PRE à une autre échelle, n'a pas de quoi faire la différence. Dans le primaire, on ne compte que 7 équivalents temps plein enseignants de plus pour 1 000 élèves dans les établissements de l'éducation prioritaire, et 13 au collège. On compte 22,5 élèves par classe dans les réseaux de l'éducation prioritaire contre 24 dans les autres écoles, 21,8 contre 24,9 au collège 7. L'écart est insuffisant, comme l'indique l'étude de référence sur le sujet 8. Surtout, il serait possible de faire beaucoup mieux : « Une forte politique de ciblage (réduction supplémentaire de cinq élèves des tailles de classe en ZEP, à moyens constants) conduirait à une réduction supplémentaire de 46 % de l'inégalité de réussite scolaire », indiquent les auteurs.

Dans le même temps, les établissements de l'éducation prioritaire ont des équipes en moyenne bien moins expérimentées : la part des enseignants ayant plus de cinq ans d'ancienneté y est de 36,5 % dans le primaire et de 44 % au collège, contre 42,9 % et 53,4 % ailleurs. Au total, selon les chiffres du ministère, l'éducation prioritaire entraînerait un surcoût total de un milliard d'euros 9, soit 640 euros pour chacun des 1,5 million d'élèves concernés, inférieur même à celui du PRE. Bien trop peu pour faire la différence en matière de conditions d'enseignement.

La question des moyens ne saurait épuiser le sujet. Qu'il s'agisse de territoires en difficulté ou non, la question de l'échec scolaire et des inégalités sociales de réussite ne peut faire l'impasse sur une réflexion sur la qualité de l'enseignement donné. Rien ne sert de multiplier les dispositifs contre le décrochage si l'on ne se pose pas la question de ce qui produit cet échec : on écope, mais le bateau se remplit sans cesse.

Dans ce domaine, le débat est souvent passionné. Si le système éducatif n'est pas aussi inégalitaire qu'il est désormais convenu de le dire 10, il s'est massifié mais a relativement peu évolué dans ses contenus. Les études internationales font apparaître des élèves peu autonomes et très angoissés lors des évaluations. Les matières étudiées et les formes d'enseignement sont restées très académiques. Globalement, ce système éducatif fonctionne comme une « machine à trier 11 » qui favorise les plus forts, issus des milieux favorisés, au détriment des plus faibles. Dans notre pays, les groupes sociaux qui bénéficient le plus des avantages d'un système qui les favorisent bloquent toute transformation en profondeur, au nom de la préservation d'un système ancien idéalisé. On se retrouve, du coup, avec un ensemble de réformes à répétition qui n'agissent que par petites touches successives, parfois même de façon contradictoire. Elles suscitent d'emblée de très vives oppositions et entraînent la lassitude des enseignants, qui n'ont pas le sentiment d'être entendus.

Comme souvent en France, la multiplication des annonces et des dispositifs masque une incapacité à agir. En matière d'éducation, la politique de la ville n'a pas les moyens de ses ambitions. En fin de compte, elle ne peut d'ailleurs que jouer le rôle d'amortisseur. Améliorer réellement les résultats scolaires des enfants de ces quartiers ou d'ailleurs ne peut passer uniquement par des « dispositifs » réparateurs, mais impose à la fois un investissement scolaire (taille des classes, conditions d'enseignement notamment) et une modernisation des apprentissages (évolution des disciplines enseignées, notation, pratiques enseignantes, etc.). Un changement qui permettrait à la fois d'élever notre niveau scolaire et de réduire les inégalités, mais qui aurait aussi un impact majeur sur les inégalités sociales.

ILLETRISME ET DIFFICULTÉS FACE À L'ÉCRIT

Plus du quart des 18-65 ans des quartiers prioritaires éprouvent des difficultés importantes à l'écrit, contre 11 % des personnes du même âge qui vivent hors de ces quartiers 12, selon les données de l'enquête « Information et vie quotidienne » menée par l'Insee en 2011. Plusieurs effets se combinent pour expliquer ces difficultés.

D'abord, le pays de naissance. Logiquement, les personnes nées à l'étranger ont plus de difficultés, et leur proportion est plus importante dans les quartiers prioritaires. Au total, 52 % des personnes vivant dans ces quartiers sont en difficulté à l'écrit. Pour partie, les territoires de la politique de la ville jouent un rôle d'accueil des étrangers quand ils arrivent en France.

Ensuite, l'âge : quelle que soit la nationalité, les plus âgés (50-65 ans) sont beaucoup plus souvent en difficulté (39 %) que les plus jeunes (18-19 ans, 17 %), ce qui est lié à l'élévation des niveaux de formation au fil des générations et à l'allongement des scolarités.

Enfin, un effet de milieu social : 21 % des actifs en emploi des quartiers prioritaires sont en difficulté contre 8 % hors de ces quartiers, parce qu'il s'agit plus souvent d'ouvriers ou d'employés que dans les autres quartiers.

Concentrant les difficultés sociales, servant de lieu d'accueil pour une partie de ceux qui viennent s'établir en France, les quartiers prioritaires sont logiquement des territoires où l'échec scolaire mais aussi plus largement les faibles qualifications se concentrent. C'est là aussi que l'on trouve le plus de personnes en très grande difficulté : 15 % des 18-65 ans de ces quartiers peuvent être considérés comme illettrés 13, contre 6 % hors de ces quartiers. En l'occurrence il ne s'agit pas de l'effet de la migration, puisque la mesure de l'illettrisme ne porte que sur les personnes ayant été scolarisées en France.

Entre 2004 et 2011, la part des 18-25 ans en grande difficulté à l'écrit a baissé de 30 % à 27 %, phénomène positif mais de faible ampleur. Un grand nombre de facteurs jouent ici aussi. Entre 2004 et 2011, une partie des plus âgés ont quitté l'échantillon et ont été remplacés par des générations récentes, mieux formées, ce qui a pesé positivement. Plus généralement, la population de 2004 et celle de 2011 n'est pas identique : pour partie, les territoires prioritaires ont accueilli de nouvelles personnes et en ont vu partir. On a de bonnes raisons de penser que les nouveaux arrivants sont plutôt moins formés que ceux qui partent.

Il est au total extrêmement complexe de dresser un bilan des politiques publiques pour ces territoires dans ces domaines. D'une part, l'élévation globale de la scolarisation et les moyens supplémentaires (même maigres, comme on l'a dit plus haut) sont favorables. D'autre part, ces territoires qui ont une fonction d'accueil voient arriver de nouvelles populations en difficulté, situation aggravée par la très forte progression du chômage ces dernières années.

  1. La politique à destination des territoires défavorisés du ministère de l'Éducation nationale, les anciennes « zones d'éducation prioritaires ».
  2. Pour comprendre, voir le très clair : « Les questions éducatives dans le cadre de la politique de la ville », dossier thématique, Ville et territoires Languedoc-Roussillon, septembre 2016. On ne traite pas ici de la façon dont les parents, en particulier de milieux populaires, peuvent être informés de ces dispositifs...
  3. Observatoire national des zones urbaines sensibles, rapport 2013.
  4. « Évaluation des programmes de réussite éducative », Pascal Bressoux et al., rapport IPP n° 13, mars 2016.
  5. « Zones d'éducation prioritaire : quels moyens pour quels résultats ? Une évaluation sur la période 1982-1992 », Roland Bénabou, Francis Kramarz et Corinne Prost, Économie et statistique, n° 380, 2004.
  6. « Les résultats scolaires des collégiens bénéficient-ils des réseaux ambition réussite ? », Jean-Paul Caille, Laurent Davezies et Manon Garrouste, Revue économique, 2016/3, Presses de Sciences Po.
  7. « Éducation prioritaire. Tableau de bord national », données 2014-205, ministère de l'Éducation nationale.
  8. « L'impact de la taille des classes sur la réussite scolaire dans les écoles, collèges et lycées français », Thomas Piketty et Mathieu Valdenaire, Les dossiers évaluations et statistiques, n° 173, mars 2006.
  9. Cette évaluation ne prend pas en compte les salaires des enseignants : comme ceux-ci ont en moyenne moins d'ancienneté dans les établissements de l'éducation prioritaire, son surcoût est probablement nul en réalité.
  10. « Échec scolaire et inégalités : l'école française, un plutôt bon élève en Europe », Centre d'observation de la société française, 4 septembre 2016. www.observationsociete.fr.
  11. La machine à trier, Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo, André Zylberberg et Olivier Galland, Eyrolles, 2011.
  12. « Difficultés face à l'écrit et illettrisme en ZUS », Observatoire des zones urbaines sensibles, rapport 2013.
  13. L'illettrisme comprend les personnes qui ont une très faible maîtrise de la lecture, de l'écriture ou du calcul.
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2016-11/education-un-impact-trop-limite.html?item_id=3555
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