Luc ROUBAN

est directeur de recherche au CNRS et au Cevipof (Centre de recherches politiques de Sciences Po).

La double illusion

Retour sur une courte histoire des tentatives de réforme de l'État en France qui conduit l'auteur à affirmer qu'il faut se méfier tant de l'idée selon laquelle tout est bloqué en France que de l'affirmation qu'un ensemble de décrets et lois pourraient modifier le fonctionnement de l'État.

La réforme de l'État n'est pas une nouveauté dans le paysage politique français. Il s'agit même d'un thème très ancien : sous la Révolution, Saint-Just accuse les fonctionnaires de paresse et dénonce ces « vingt mille sots » qui corrompent la République…
Au début de la IIIe République, le thème du « fonctionnarisme » fait fureur, d'autant plus que les fonctionnaires viennent d'obtenir un droit à pension que n'ont pas encore les salariés du privé, et passent ainsi pour des privilégiés.

Historiquement, le discours sur la réforme de l'État en France s'est déployé sur plusieurs registres. Le registre des institutions politiques, tout d'abord : de Gambetta à Charles de Gaulle, la réforme de l'État est surtout conçue comme la mise en place d'institutions républicaines efficaces qui puissent transformer l'État en véritable machine de pouvoir capable de contrer les effets néfastes du parlementarisme. Sous les IIIe et IVe Républiques, la réforme de l'État signifie qu'il faut se doter d'institutions stables, qui ne soient pas à la merci d'une alliance électorale, de gouvernements durables, qui ne soient pas renversés tous les trois mois, et d'une administration professionnelle, qui ne soit pas un vivier de bureaucrates sclérosés. On ne doit pas oublier à ce titre que la création de l'ENA en 1945 fut considérée à l'époque comme une avancée particulièrement moderniste par rapport aux pratiques clientélistes de la haute fonction publique des années d'avant-guerre.

La dimension institutionnelle de la réforme de l'État a repris vigueur depuis les années 1990 à travers deux sujets principaux : l'intégration européenne, qui conduit à réduire le champ de l'action autonome de l'État, et la décentralisation, dont l'Acte II se heurte toujours aux incohérences de l'organisation territoriale et du système fiscal.

Un second registre est de nature économique. Il a été utilisé à maintes reprises autant sur un plan quantitatif (les effectifs de la fonction publique, les dépenses de l'État) que sur un plan qualitatif (le service rendu aux usagers, la gestion du patrimoine ou du budget, la transparence des décisions et des procédures).

La question de la dépense publique constitue évidemment le cœur des débats actuels sur la concurrence des économies et des modèles sociaux. Le fait que la France ne puisse pas respecter les critères du Pacte de stabilité (impliquant notamment que le déficit public ne dépasse pas les 3 % du PIB) ou cumule plus de 1000 milliards d'euros d'endettement en 2005 n'est pas à prendre à la légère. La réforme économique conduit également à mieux départager les responsabilités, l'État devant assurer la régulation des marchés plutôt que de s'impliquer directement dans le fonctionnement des entreprises, comme banquier ou comme actionnaire.

Quelles missions ?

Cependant, la dimension économique est également sociale et politique. Elle soulève en effet des questions sur la raison d'être de l'État et sur ses missions principales. En 1994, un premier plan global de réforme avait été élaboré par la mission Picq, qui avait dressé un état des lieux et défini des missions prioritaires. L'ambition même du projet et ses conséquences sur l'organisation du pouvoir en France, l'avaient rapidement condamné à l'oubli. Cette expérience a néanmoins révélé le fait que la réforme de l'État ne peut pas être un simple catalogue de mesures visant seulement à diminuer les coûts de l'action publique.

Réduire la voilure de l'État, c'est peut-être recruter moins de fonctionnaires, mais c'est surtout offrir moins de prestations aux usagers alors que ceux-ci demandent toujours plus de services publics.

Redéfinir les missions de l'État, c'est établir des priorités autour de grands programmes, mais c'est aussi redistribuer le pouvoir entre l'État, le local, les entreprises et la société civile.

La réforme contemporaine de l'État constitue donc davantage qu'une simple réforme technique. La plupart des pays occidentaux ont entériné depuis une vingtaine d'années de vastes plans visant autant à réduire les dépenses qu'à modifier la pratique des institutions. La vague de « managérialisme » qui est partie notamment du Royaume-Uni dans les années 1980 a touché à divers degrés la plupart des États européens, sauf l'Allemagne et la France. La réforme portée par le « new public management » ne constitue pas seulement un ensemble de préceptes pour gestionnaires. Il s'agit surtout d'une philosophie néolibérale de l'État énonçant de nouveaux principes : séparer la décision (politique) de la gestion (administrative), privatiser les tâches d'exécution et laisser à l'État les tâches de conception et d'évaluation, développer une logique de la concurrence au sein même des services publics.

Ce programme n'a été appliqué que très imparfaitement et Tony Blair est revenu sur bon nombre de réformes du gouvernement Thatcher. Aux Pays-Bas, en Finlande, on a également revu à la baisse les ambitions premières, car la logique du secteur privé entraînait des effets pervers : la concurrence entre administrations destinée à réduire les coûts en créait d'autres, car la coordination gouvernementale était défaillante et le contrôle des politiques publiques devenait de plus en plus difficile. La plupart des pays d'Europe orientale, après avoir été séduits par cette logique libérale, sont revenus à des pratiques de réformes plus classiques et plus juridiques afin de lutter contre la corruption et d'assurer un service public à peu près égalitaire.

Le temps n'est donc plus à célébrer les vertus du libéralisme pur et dur des années 1980, mais à établir des bilans et à essayer de comprendre ce qui se joue derrière la « réforme de L'État ». Il ne faut pas céder à la double illusion que tout est bloqué en France ou bien que tout dépend d'une série de décrets et de lois qui viendraient modifier le fonctionnement de l'appareil d'État.

Recomposition en cours

En effet, il faut rappeler que le processus de recomposition de l'État est bien en cours. Il serait abusif de faire croire que l'État des années 2000 ressemble à celui des années 1980. De nombreuses réformes ont déjà eu lieu, qu'il s'agisse de professionnaliser la Défense, de privatiser l'ensemble du système bancaire ou de développer des autorités de régulation. De même, l'intégration européenne a conduit également à céder des pans entiers de souveraineté. La réforme lancée de manière unanime pour moderniser le système budgétaire à partir de 2006 (la LOLF, loi organique relative aux lois de finances) va constituer une véritable révolution des pratiques administratives.

Les gouvernements de gauche comme de droite ont suivi à peu près la même voie de réformisme libéral modéré. La réduction des effectifs de la fonction publique est très récente et très modeste (7 000 postes environ seront supprimés en 2005), mais elle a suivi une réforme des retraites que l'on disait impossible. à l'horizon 2010, l'évolution démographique va conduire au départ à la retraite de la moitié des fonctionnaires, ce qui constitue une aubaine pour tous les gouvernements soucieux d'éviter les conflits sociaux. On ne peut donc pas conclure à l'absence de réforme en France.

Le rôle des services publics

L'autre illusion est de croire que tout se joue en termes quantitatifs ou que tout dépend de la « volonté politique ». D'autres questions sont décisives dans la recomposition générale de l'État.

L'État peut-il se réduire à des fonctions régaliennes en abandonnant les services publics ? Il est bien établi que les usagers sont très satisfaits des services publics en France, bien plus que ne le sont les « clients » britanniques après vingt ans de libéralisme, et toutes les enquêtes comparatives donnent les mêmes résultats.

Par ailleurs, il est indéniable que le rôle des services publics en France ne s'arrête pas à la seule fourniture de biens et de services. Ils assurent également un rôle décisif dans l'intégration républicaine comme dans la recherche d'une certaine solidarité sociale. Cette philosophie « solidariste » est au cœur du système français de service public, notion qui ne trouve d'ailleurs pas de traduction dans les pays anglo-saxons… ni dans le projet de Constitution européenne. Le débat ne se réduit donc pas au champd'action de l'État. Il serait par ailleurs bien difficile de séparer ce qui relève de la seule autorité régalienne et ce qui relève de l'action sociale, ne serait-ce que dans le domaine de la justice ou de la prévention de la délinquance.

Faut-il ensuite faire l'impasse sur la réforme qualitative de l'État ? Il ne suffit pas de dire que l'État doit évaluer, gérer et piloter. Il faut encore qu'il en ait les moyens. Et c'est bien sur ce point que la réforme achoppe le plus en France. Le discours de la réforme vise toujours les exécutants et non pas les décideurs. Or que constate-t-on depuis vingt ans ? La confiance dans la classe politique, et non dans l'administration, n'a cessé de baisser chez les citoyens. En 2002, près de 70 % des jeunes de 18 à 24 ans pensaient que les élus étaient « plutôt corrompus ». Par ailleurs, tous les indicateurs montrent que la politisation des emplois supérieurs de l'État n'a cessé de gagner du terrain et les cabinets ministériels prennent de plus en plus de poids dans le pilotage de l'action publique.

Pis, quel modèle social la haute fonction publique est-elle capable aujourd'hui de promouvoir ? Pour de nombreux jeunes fonctionnaires, l'avenir n'est pas de s'investir dans une carrière administrative mais dans la politique ou dans le pantouflage. La figure des « grands commis de l'État » s'est effacée avec la disparition de l'État technocrate. Aujourd'hui, l'État politicien a pris le relais et malheur à celui qui n'est pas (bien) encarté. Dans ces conditions, comment et pourquoi investir dans la gestion publique ?

Les conditions de la réforme

S'il est tentant de considérer la réforme comme une simple « boîte à outils », il faut donc comprendre que les outils s'intègrent à un univers professionnel complexe et dépendent des anticipations que les uns et les autres peuvent faire. Tout se passe en France comme si on voulait changer les instruments de l'action publique sans changer la règle du jeu social. à ce titre, plusieurs points restent déterminants :

  • pour que la réforme puisse avoir du sens, il faut qu'il existe une vision de l'avenir collectif. Or celle-ci n'existe pas en dehors de quelques banalités sur la globalisation des économies, sans que l'on sache si la France doit rester un État-nation ou devenir une simple région européenne ;
  • la réforme de l'État concerne tout autant l'État que les collectivités locales mais rien n'a été fait pour modifier la carte territoriale, malgré une surabondance de niveaux administratifs. Très généralement, la réforme consiste à effectuer des transferts de compétences sans les ressources adéquates ;
  • la privatisation n'a pas plus d'intérêt que la nationalisation si les modes de gestion des organisations ne sont pas modifiés. Or les enquêtes montrent que les salariés français, y compris les cadres, qu'ils soient du public ou du privé, sont en Europe ceux qui sont les plus insatisfaits de leur travail, les moins bien gérés, les moins autonomes et les plus isolés, car les syndicats sont faibles. La situation est bien différente au Danemark, aux Pays-Bas ou en Suède, précisément là où la réforme de l'État s'est inscrite dans la vie politique et sociale...
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