Christian DUFOUR

est avocat. Depuis 1994, il est enseignant et chercheur à l’école nationale d’administration publique du Québec (ENAP).

Le laboratoire canadien

La nécessité d’équilibrer les finances publiques est à l’origine des tentatives de réforme de l’administration publique qui ont pris des formes très différentes suivant qu’il s’agisse de l’État fédéral ou des gouvernements provinciaux. Autant d’expériences à suivre...

S'il est toujours nécessaire de connaître le contexte d’une réforme de l’État et de l’administration publique pour en saisir la nature et en mesurer la portée, cela vaut tout particulièrement pour ce que certains en France qualifient spontanément de « réforme canadienne ». En effet, il faudrait plutôt parler ici de laboratoire canadien, avec un certain nombre de caractéristiques communes mais surtout une grande variété d’expériences plus ou moins importantes et réussies, que ce soit la «Révolution Klein» en Alberta et la « Révolution du bon sens » en Ontario, le projet de modernisation au Québec axé sur la gestion par résultats, ou la réforme pragmatique de l’administration publique fédérale.

Le rôle majeur de l’administration publique

On peut identifier des éléments structurant le contexte canadien. Le premier a trait à une valorisation plus grande de l’État et de l’administration publique au Canada qu’aux États-Unis – voisin et point de référence incontournable. Le rôle de l’administration publique a été majeur au plan historique dans la construction du Canada, à partir de colonies britanniques éparpillées au nord de l’Amérique, de langues, de religions et de cultures différentes. Alors que le héros américain de la mythique conquête de l’Ouest est le cow-boy – un entrepreneur –, il est révélateur que son équivalent canadien soit un fonctionnaire, le pittoresque agent de la Gendarmerie royale du Canada. Dans la seconde moitié du XIXe siècle, le pays s’est bâti à partir de chemins de fer transcontinentaux sous l’impulsion de l’État et de l’administration fédérale. Depuis sa naissance, en 1867, longtemps tourné vers la Grande-Bretagne, le Canada se définit comme le pays de la « paix, de l'ordre et du bon gouvernement », en opposition à son puissant voisin américain.

Concentration des pouvoirs

De type parlementaire britannique, les gouvernements fédéral et provinciaux canadiens s’appuient en général sur des majorités nettes, avec une concentration des pouvoirs aux mains de premiers ministres qui disposent des moyens d’imposer les réformes auxquelles ils croient. Les fonctions publiques canadiennes sont de type Whitehall, à la fois professionnelles, non partisanes et en relation étroite avec le pouvoir politique. Depuis la Seconde Guerre mondiale, les différents gouvernements canadiens ont en général adopté des politiques publiques se rattachant à une vision sociale-démocrate de centre-gauche, la culture politique se caractérisant par la valorisation du compromis et la modération, de même que par l’alternance au pouvoir entre de grandes formations partisanes libérales et conservatrices, des coalitions d’intérêts assez lâches sur le plan idéologique.

Des réformes exceptionnellement variées

Ce contexte commun englobe une grande diversité d’expériences en matière de réforme pour deux raisons qui ne sont pas toujours évidentes pour le lecteur français. Le premier facteur tient à la diversité des sociétés provinciales elles-mêmes, le Québec en étant la manifestation la plus éclatante mais non la seule. Mais c’est aussi l’effet d’un système fédéral de gouvernement, d’où découle une grande décentralisation des pouvoirs sur les plans politique, financier et constitutionnel entre les niveaux fédéral et provincial, le point crucial à retenir étant que chaque niveau de gouvernement est souverain dans son champ de compétence.

C’est ainsi que les Québécois sont soumis à un gouvernement provincial aux pouvoirs importants, un gouvernement qu’ils élisent et auxquels ils paient des impôts ; mais, avec les autres Canadiens, ils élisent également un gouvernement fédéral aux pouvoirs importants, auquel ils paient aussi des impôts. Une réforme de l’administration publique provinciale dans une province ne modifie pas l’administration publique fédérale dans cette même province, et encore moins celle des autres provinces.

Les exemples de l’Alberta et de l’Ontario

Dans la foulée des réformes britannique et néo-zélandaise, subissant l’influence américaine pour l’utilisation des technologies de l’information dans la prestation des services publics, l’Alberta et l’Ontario – respectivement la plus riche et la plus peuplée des provinces canadiennes – ont été le théâtre des réformes les plus spectaculaires et les plus controversées.

En 1992, c’est l’Alberta qui ouvrit le bal avec une réforme à fort contenu idéologique de droite, en rupture ouverte avec la social-démocratie de même qu’avec la modération canadienne. Au diapason avec une culture politique provinciale américanisée, la « Révolution Klein » se voulut radicale, axée sur l’atteinte de l’équilibre budgétaire et le remboursement de la dette, la réduction du rôle de l’État, la valorisation de la compétition et de l’entrepreneurship individuel. Cela n’empêcha incidemment pas la Saskatchewan voisine de s’en tenir à la vision sociale-démocrate qui caractérise depuis des décennies cette province la plus « socialiste » du pays, berceau du système public canadien d’assurance santé.

À partir de 1995, la Révolution du bon sens du Premier ministre ontarien Mike Harris s’avérera encore plus radicale que son homologue albertaine, ajoutant des baisses d’impôts aux mesures pour réduire le rôle de l’État et promouvoir la compétition, créant une atmosphère systématique de confrontation dans une province plus complexe et diversifiée idéologiquement que l’Alberta. Le régime Harris répondait à quatre années d’un gouvernement néo-démocrate très à gauche dans le contexte nord-américain, en rupture avec la traditionnelle modération ontarienne sur le plan politique. Si l’Ontario est revenu à la normale avec la victoire des libéraux en octobre 2003, nul ne conteste que les deux mandats du Premier ministre conservateur Mike Harris ont changé la province pour de bon.

Modernisation au Québec

Jusqu’à présent, la réforme dans la province sœur de l’Ontario, le Québec, n’a absolument pas été marquée par un tel radicalisme de droite, ne remettant en cause ni le fort attachement à la social-démocratie ni la vision positive de l’État et de l’administration publique héritée de la grande modernisation des années 1960, d’inspiration en partie française. À partir de l’« Opération Rénovation » en 1985, le Québec a introduit, avec des succès divers, toute une série de mesures visant à réformer son administration publique. Il faudra cependant attendre le gouvernement du Premier ministre Lucien Bouchard pour qu’en 1996, une législation impose la difficile atteinte du déficit zéro, dont découleront des changements majeurs au sein de l’administration publique québécoise.

Comme en France, la réforme au Québec est appelée modernisation en 2000, elle a fait l’objet d’une loi sur l’administration publique qui établit un nouveau cadre de gestion axé sur l’atteinte des résultats via des déclarations des services aux citoyens par les ministères et la possibilité pour ceux-ci d’obtenir une marge de manœuvre nouvelle en négociant une convention de performance et d’imputabilité avec le Conseil du Trésor. En 2003, le nouveau gouvernement libéral de Jean Charest manifesta sa volonté de procéder à la réingénierie de l’État et de faire la promotion des partenariats public/privé (PPP). Cela ne manqua pas de susciter une levée de boucliers contre ce qui est largement perçu comme une inacceptable tentative de réduire le rôle de l’État et de l’administration publique.

En dépit de plus d’une trentaine d’initiatives souvent intéressantes depuis vingt ans, force est de constater la difficulté pour le Québec de réformer véritablement son État et sa fonction publique pour des raisons en partie identitaires, liées à l’exceptionnel consensus pro-État qui compense la division politique entre fédéralistes et souverainistes.

La situation à Ottawa

Ces quinze dernières années, la réforme de l’administration publique fédérale canadienne a reposé sur la conviction qu’une fonction publique performante était essentielle à une société œuvrant dans une économie globale. On a essayé de trouver l’équilibre entre les avantages de la bureaucratie traditionnelle, d’une part, et l’esprit d’entreprise et d’innovation, d’autre part. Selon le spécialiste canadien en administration publique, James Iain Gow, de l’université de Montréal, « le modèle canadien » comporte comme caractéristiques un contrôle politique fort, un solide cadre juridique, une fonction publique non partisane et professionnelle, une tradition de modération et de pragmatisme de même qu’une bonne tolérance de l’ambiguïté.

De fait, la réforme fédérale se caractérise par un souci pragmatique d’équilibre et l’on y retrouve des éléments de la stratégie néolibérale appliquée au Royaume-Uni, en Alberta et en Ontario, d’autres éléments rattachés à la stratégie néo-étatiste favorisée par la France et le Québec : comprimer de façon substantielle les effectifs, mais adopter également une réforme de l’administration pour l’intérêt que la chose présente en soi. Les initiatives ont été multiples, caractérisées par leur caractère modéré sans que l’on ne s’engage à fond dans aucune : examen des programmes, diversification des modes de prestations de services, technologies de l’information, etc. Sans verser dans l’idéologie dogmatique, la réforme fédérale canadienne se situe dans la moyenne des pays de l’OCDE pour ce qui est du nombre et de l’ampleur des mesures introduites.

Elle est née au début des années 1990 de la rencontre des préoccupations du ministre des Finances, Paul Martin, quant au niveau d’endettement du pays, avec la volonté de changer l’administration publique qui était celle d’un ancien haut fonctionnaire devenu ministre responsable de la Fonction publique fédérale, Marcel Massé. L’atteinte de l’équilibre budgétaire à Ottawa se fit pour une large part sur le dos des provinces, qui eurent à assumer des coupures draconiennes dans les paiements de redistribution que leur versait le gouvernement fédéral dans les secteurs de la santé et de l’éducation.

Quelques concepts communs

Les réformes au Canada ont toutes eu comme point de départ la nécessité d’équilibrer les finances publiques. Il est révélateur que, même en Alberta dont la santé financière était évidente et dont la population était en principe plus ouverte qu’ailleurs au credo néolibéral, on ait dû invoquer pour justifier la réforme le fait que la province avait en 1992 le déficit per capita le plus élevé au Canada. Le problème sera rapidement corrigé, l’Alberta en 2005 ayant non seulement atteint depuis longtemps l’équilibre budgétaire mais également payé l’ensemble de sa dette.

Alors qu’en Ontario les conservateurs de Mike Harris ont cédé la place à une équipe plus modérée, seul l’Albertain Ralph Klein, toujours Premier ministre en 2005, rappelle encore le radicalisme de droite de la période qui s’achève. Cela ne saurait faire oublier le fait qu’au-delà des idéologies, plusieurs concepts historiquement liés à la Nouvelle Gestion Publique ont pénétré toutes les administrations publiques canadiennes, y compris le Québec :

  • se doter d’objectifs clairs,
  • bien définir les responsabilités respectives,
  • évaluer les résultats,
  • mesurer la satisfaction du client,
  • donner de l’autonomie aux gestionnaires,
  • évaluer le rendement des gestionnaires.

De même, tout le monde s’entend sur la nécessité de développer des indicateurs de performances qui mettent davantage l’accent sur le contrôle des extrants et des résultats, par opposition au traditionnel contrôle des intrants.

http://www.constructif.fr/bibliotheque/2005-5/le-laboratoire-canadien.html?item_id=2635
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