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Quel avenir pour les centres-villes ?

Petites villes et villes moyennes connaissent des difficultés préoccupantes qu’une action publique partenariale ajustée aux territoires peut réduire efficacement. L’État a entrepris, avec les collectivités, des programmes innovants de redynamisation de leurs centres-villes. Renforçant les capacités d’agir et de se projeter, ces programmes d’amélioration de la qualité de vie rencontrent le succès.

À l’image des fleuves, monts et vallées qui ont jadis prêté leurs noms à nos toponymes locaux, on identifie souvent les territoires au nom de leur centre-bourg et petit-bourg. Bien que constitutifs de notre identité nationale, et parfois personnelle, faite de riches diversités, certains centres-bourgs ont pourtant été négligés ces dernières décennies dans les politiques publiques, voire tout simplement oubliés dans les débats institutionnels. Si les politiques favorisant les métropoles ont donné certains résultats, il n’en demeure pas moins que les effets de concentration ne doivent pas éclipser les villes dites « moyennes » et « petites », à taille humaine, qui maillent notre territoire, offrent un cadre de vie attractif et possèdent un réel potentiel de développement concourant à la cohésion territoriale.

Les centralités émergentes de l’action publique

La diminution de la population, le taux de vacance croissant et la paupérisation des centres ont pourtant parfois jeté le doute sur le devenir des centres-villes. Si cette problématique remontait déjà aux années 1960 en Europe ¹, ces causes se sont accentuées ces dernières années, avec à la fois le départ de certains habitants vers des habitations plus spacieuses et confortables en périphérie, la fermeture ou le transfert des services publics ou privés pénalisant les villes petites et moyennes, la concurrence croissante des centres commerciaux en périphérie et de l’e-commerce, les difficultés de transport et de parking et, souvent, un manque d’animation des villes. S’agit-il pour autant de laisser perdurer le phénomène consistant à ce que les habitants s’éloignent de plus en plus des cœurs d’agglomération ou, au contraire, d’œuvrer à les rapprocher des emplois et des aménités constitutifs d’un cadre de vie plus épanouissant et inclusif ?

La prise de conscience s’est effectuée notamment à travers le problème des territoires dits détendus, porté par le mouvement HLM, et le phénomène de dévitalisation des centres, mis en lumière par la question de la vacance commerciale, trouvant des relais importants parmi les associations d’élus. Parallèlement émergent de nouvelles tendances, combinant effets d’âge et de génération, et resituant les centres-villes sur le devant de la scène. Le vieillissement de nos aînés leur fait redouter la solitude de la vie en périphérie, alors qu’une partie des tranches d’âge plus jeunes privilégient davantage l’identité locale, les économies d’énergie, les services en proximité, le « sans-voiture ». La recherche d’une urbanité plus intense, qui ne soit pas uniquement corrélée à la taille ou à la densité de la ville, laisse présager que les centres des villes peuvent retrouver un avenir.

Si certains centres-villes ont pendant un temps été délaissés par l’action publique ², le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) puis l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ont commencé à donner les moyens aux villes de se transformer. L’ANCT a permis de faire émerger des programmes transversaux, décentralisés et déconcentrés, ciblant prioritairement la redynamisation des villes-centres. Une contractualisation entre les collectivités, les préfectures et les établissements publics de l’État met désormais en œuvre un accompagnement sur mesure à destination des élus des collectivités de tous les territoires à partir des besoins du terrain.

Action cœur de ville : pour une contractualisation écologique et territoriale

En partant des projets des collectivités, le programme national Action cœur de ville (ACV), vise une double finalité : conforter le développement des villes moyennes qui exercent une fonction de centralité irremplaçable pour tout leur territoire et investir prioritairement dans les cœurs de ville pour y (re)mettre des habitants, des emplois, des commerces et des services. À rebours des discours interpellant sur une France en déclin, laissant prétendument de côté certains « territoires interstitiels », ce programme, lancé en mars 2018, a pu se déployer rapidement avec l’accompagnement des services déconcentrés de l’État et en dépit de la crise sanitaire ou du report des élections municipales. Ses effets sont aujourd’hui visibles dans l’ensemble des champs des politiques publiques visées par ACV (habitat, commerce et développement économique, accessibilité et mobilités, espace public et patrimoine, services), du fait d’une trajectoire dynamique des engagements financiers (4,8 milliards d’euros engagés sur un objectif de 5 milliards fin 2022) et d’enrichissements continus permettant de compléter l’offre du programme (Réinventons nos cœurs de ville, Territoires pilotes de sobriété foncière, partenariats innovants, etc.).

Ainsi, les réalisations concrètes du programme, permises notamment par ses trois partenaires financiers (Banque des territoires, Action Logement et Agence nationale de l’habitat), ont rapidement été perceptibles. Plus de 6 400 actions lancées, plus de 80 000 logements rénovés, la revitalisation commerciale amorcée et des requalifications qui, pour les habitants, sont tangibles, d’abord parce que des quartiers commencent à bouger, à changer ; des commerces commencent à revenir et le prix de l’immobilier à remonter. À Chalon-sur-Saône, une antenne locale du Conservatoire national des arts et métiers a ouvert, afin de développer une offre de formation adaptée aux territoires ; à Grasse, la rénovation patrimoniale de l’ancien palais de justice permettra d’accueillir de nouveaux étudiants au sein du nouveau campus territorial.

Le campus territorial multisite de grasse

À Cahors, la ville a bénéficié de 1,3 million d’euros afin de transformer le palais de Via, dans son centre historique, avec logements, hébergement touristique, commerces de métiers d’art et du terroir, espace de coworking.

La rue du Château-du-Roi à Cahors : ambition et stratégie patrimoniale

Des villes redécouvrent leur fleuve ou leur rivière, à l’image de Niort, Cosne-Cours-sur-Loire ou Libourne, et se projettent vers l’avenir. Libourne réfléchit à sa stratégie urbaine pour 2030. Son ouverture sur la Dordogne symbolise la nouvelle attractivité, notamment touristique, en intelligente complémentarité avec la métropole de Bordeaux. À Dreux, l’initiative « Territoire pilote de sobriété foncière » met en œuvre concrètement la lutte contre l’étalement urbain à travers le recyclage de friches industrielles et artisanales. À Calais, la démarche innovante du design actif privilégie les mobilités actives en facilitant la libre et ludique activité physique en ville, dans un objectif de santé publique, d’inclusion et d’accessibilité pour tous.

Projet de rénovation du front de mer de Calais

La méthode pragmatique et opérationnelle de l’ANCT, partant du projet local et faisant confiance aux acteurs locaux pour faire aboutir des projets, est plébiscitée par les maires et les élus, qui ont demandé la prolongation du programme pour 2023-2026. Répondant à cette demande, le programme, qui devait se terminer en 2022, a été prolongé jusqu’en 2026 par le président de la République. L’ANCT prépare cette nouvelle étape avec l’objectif d’amplifier, d’enrichir et d’élargir une politique interministérielle innovante pour le développement durable des villes moyennes, prenant pour fil conducteur la sobriété foncière.

Action cœur de ville a contribué à la prise de conscience d’un enjeu sociétal majeur, celui de reconcevoir notre modèle d’aménagement urbain pour le rendre plus durable, plus résilient et plus inclusif. C’est-à-dire rompre avec l’étalement qui isole pour retrouver du lien social. Cette priorité est plus que jamais d’actualité. L’image de marque de nos centres-bourgs est d’ailleurs en passe de changer significativement. On (re)découvre l’intérêt de toutes ces villes qui offrent un cadre de vie plus naturel, des logements abordables, des services actifs et de nombreuses possibilités d’activités.

Petites villes de demain : qualité de vie et écologie dans les territoires ruraux

Lancé en octobre 2020, le programme Petites villes de demain (PVD) vise à améliorer la qualité de vie des habitants des plus de 1 600 communes du programme (7 % de la population française) et des territoires ruraux alentour, représentant ainsi un tiers des Français. Le programme a pour objectif de renforcer les moyens des élus des villes et de leurs intercommunalités de moins de 20 000 habitants exerçant des fonctions de centralité.

Une méthode innovante et agile au service des collectivités

La méthode PVD reprend les marqueurs forts de l’ANCT, pour une action publique innovante, agile et visible. Le « cousu main » d’abord, en considérant que chaque territoire est différent, et qu’il s’agit de s’adapter grâce à la mobilisation des préfets. Le programme fédère les partenaires publics (État, région, département) aux côtés d’une cinquantaine de partenaires privés qui se mobilisent auprès des communes. L’offre de service des partenaires, nationaux et locaux, est enrichie selon les besoins exprimés par les collectivités du programme. Le soutien inédit en ingénierie permet de « faire projet » dans le temps long, en donnant les moyens d’une véritable planification dans les territoires ruraux.

À l’image d’ACV, le programme PVD encourage la conception d’un projet de territoire à dimension globale et transversale entre les différents domaines d’intervention des politiques publiques. Il s’agit aussi de dépasser le périmètre de la commune pour porter un projet à l’échelle intercommunale, voire du bassin d’emploi, pour mutualiser les moyens et rationaliser les choix d’équipements publics (sportifs, culturels, économiques, etc.). Afin de décloisonner les instances de travail, plusieurs petites villes se sont lancées dans des projets de coconstruction. C’est le cas notamment de la commune de La Réole, en Gironde, qui, dans le cadre d’un projet de logement intergénérationnel, la Fabrikàtoits, a associé les futurs habitants pour concevoir des logements collectifs et des espaces communs adaptés. Certaines collectivités ont entamé des démarches de participation citoyenne autour de leur projet de territoire. C’est ainsi que deux cheffes de projet PVD de la communauté de communes de Puisaye-Forterre (Nièvre et Yonne) ont conçu un stand mobile pour recueillir les avis des habitants sur les marchés et les faire réfléchir sur le futur de leur territoire à l’aide d’outils d’animation (cartes interactives, fiches thématiques, etc.).

Cartes interactives et fiches thématiques au stand mobile du Puisaye-Forterre

Des territoires porteurs d’innovations

Caractérisées par leur agilité et leur réactivité, les petites centralités disposent d’une forte capacité à innover et à mettre en place des expérimentations. Riches et diverses, ces démarches englobent aussi bien des méthodes, des projets ou encore des outils. À titre d’exemple, la commune de La Souterraine (Creuse), avec le soutien de l’État et de la région, a entrepris une stratégie réussie de revitalisation commerciale en jouant sur de nombreux leviers : coercitifs (interdiction de changer la destination des cellules commerciales) et incitatifs (vitrines ouvertes aux artisans). Cette stratégie est étroitement liée à l’animation culturelle, avec en point d’orgue l’ouverture d’une Micro-folie (musée numérique modulable) dans la rue principale.

La micro-folie de la souterraine

D’autres villes ont su aussi s’appuyer sur leur patrimoine pour transformer leur centre-ville et faire d’anciennes friches des lieux hybrides et multifonctionnels. En Indre-et-Loire, la communauté de communes Loches-Sud Touraine a fait le choix de transformer sa gare en un pôle multimodal afin de renforcer l’accessibilité du centre-ville et de favoriser des mobilités douces. Ce réaménagement a permis également de densifier l’offre de services avec l’installation d’une épicerie en vrac et d’une entreprise de réparation de vélos.

De nouveaux modèles d’aménagement

Le succès de ces innovations repose avant tout sur la mobilisation des élus, des associations, des acteurs locaux et des citoyens. Leurs actions enclenchent une dynamique positive favorisant la revitalisation du territoire.

Nous sommes au début de l’émergence d’un nouveau modèle de développement des centralités, qu’il va falloir accompagner en imaginant de nouvelles stratégies pour les territoires. En premier lieu se pose la question de l’avenir de nos centres-villes. Quelles seront les formes et les vocations de la centralité de demain ? Comment repenser notre modèle de croissance et d’attractivité pour qu’il s’inscrive dans la transition écologique dans et avec les territoires ? Quel rôle reviendra aux collectivités dans un contexte de réduction des ressources financières et foncières ? Quels outils sont nécessaires aujourd’hui pour prendre la mesure de ce défi ?

Il ne s’agit pas de reproduire un modèle d’aménagement défini à partir d’une vision homogène et standardisée des territoires ou encore à partir des standards métropolitains, mais bien de chercher à faire émerger de nouvelles formes de développement adaptées aux différentes réalités territoriales. Dans le contexte de villes petites et moyennes touchées par un cumul de difficultés économiques, démographiques et très probablement climatiques, la conduite de politiques urbaines s’appuyant sur les habitants et les ressources « déjà là » plutôt que vers un hypothétique retour à l’attractivité pourrait se révéler être à la fois plus réaliste et plus pragmatique. La prise en compte des travailleurs devenus essentiels le temps de la crise sanitaire, des non-actifs qui tiennent la vie associative et de la biodiversité peut être porteuse d’alter-activités prometteuses. Au Japon, en Allemagne ou aux États-Unis, des stratégies de sobriété dites planifiées et intelligentes offrent de nouvelles perspectives, dont s’inspirent les collectivités pour établir un projet de territoire global de long terme. Dans le Grand Est, à Vitry-le-François, une stratégie de reconversion énergétique, coconstruite avec ses habitants et au bénéfice de l’emploi local, a été mise en place conjointement par la ville et l’organisme HLM. De nouveaux cadres d’action publique, constitués autour des trois grandes transitions écologique, démographique et économique, sont ainsi à inventer pour les centres-villes, en parallèle de la requalification à mener de front dans les zones périphériques.

Conclusion

Quand on parcourt notre territoire, si l’on avait pu un temps constater que certains centres s’étaient progressivement vidés, avec un modèle où il fallait faire des trajets plus longs pour aller travailler, où le beau avait quitté le centre-ville, où les frais étaient plus importants, où l’insécurité avait pu s’installer dans les lieux où les commerces avaient disparu, on peut provisoirement conclure à une réémergence de nos centres-villes. Plus que des territoires d’accueil, les villes petites et moyennes doivent (re)devenir des centres d’aménagement, de production, de décision à part entière. La nécessité de lutter contre l’étalement urbain et l’artificialisation rend désormais indispensable leur développement sobre et raisonné, fondé sur des objectifs à long terme de valorisation des ressources locales et d’ancrage des emplois.

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