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Vincent RENARD

est économiste, directeur de recherche au CNRS et conseiller à la direction de l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI)

Le point de vue de l'expert

1. La politique foncière ne peut trouver sa pertinence et son efficacité dans la durée qu'au niveau de l'agglomération. Au niveau supérieur, le renforcement progressif du rôle de la région paraît indispensable.
2. La taxation des terrains à bâtir à leur vrai prix de marché constituerait une forte incitation à les mettre en vente.
3. Le plan local d'urbanisme doit devenir un mécanisme de production de terrains à bâtir, pas seulement une série de contraintes.

Les attendus sont clairs : la question foncière est à fois une cause et un facteur de contagion qui contribue, d'une part, à l'insuffisance de la construction neuve, dans les zones tendues en particulier, et d'autre part, au renchérissement des prix. Rappelons que la hausse du coût de la construction n'est qu'une part mineure de la croissance des prix immobiliers. Le foncier en est le cœur.

Ce fait est régulièrement dénoncé par la plupart des acteurs sur ces marchés. Pourtant, aucune réforme globale d'envergure n'a été entreprise depuis longtemps sur cette question spécifique des politiques foncières. La pénurie n'est pas physique, elle résulte d'un ensemble de facteurs économiques, financiers, sociaux et politiques qui conduisent à la carence dans la production de terrains à bâtir.

Les deux propositions de la FFB touchent au cœur du problème, d'abord par la réforme de l'organisation administrative territoriale, la « gouvernance » comme on la nomme aujourd'hui, ensuite par la réforme de la fiscalité pour stimuler l'offre foncière.

Le niveau de l'agglomération

La question du « pouvoir foncier » est cruciale. Les trois éléments clés que sont le permis de construire, l'élaboration et l'approbation du plan local d'urbanisme (PLU), et l'usage du droit de préemption sont très généralement exercés au niveau de la commune, niveau inadéquat dans le cas général, qu'il s'agisse d'une petite commune autonome ou, pire encore, d'une commune qui fait partie d'une grande agglomération. La politique foncière ne peut trouver sa pertinence et son efficacité dans la durée qu'à ce niveau, celui de l'agglomération.

La FFB suggère d'élever à la responsabilité d'autorité organisatrice les intercommunalités. C'est en effet une orientation possible, surtout, comme il est précisé, si elle correspond à « un bassin économique et/ou un bassin d'emploi ». Mais ce n'est peut-être qu'une partie de la solution. De fait, la structure des intercommunalités est souvent complexe, évolutive, et ne satisfait que rarement à la condition indiquée.

Le cas est particulièrement aigu dans l'agglomération parisienne, où la cohérence des structures intercommunales n'apparaît pas avec évidence. La difficile élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale met bien ce point en évidence, et pas seulement en Ile-de-France. On pourrait souhaiter confier cette responsabilité au niveau de l'agglomération, comme l'exercent de façon utile telle ou telle communauté urbaine ou certaines communautés d'agglomération.

Au niveau supérieur, le renforcement progressif du rôle de la région nous paraît l'évolution indispensable. Elle a certes été engagée par petites touches, mais beaucoup reste à faire. Elle doit franchir un seuil en termes de compétence et de pouvoir. Le poids des (grandes) régions dans l'un ou l'autre pays voisin peut nous indiquer des directions utiles.

Pénaliser la rétention foncière

La structure actuelle de la taxation des plus-values foncières - et les avatars législatifs de la récente réforme - sont clairement contreproductifs par rapport à l'objectif incitatif d'offre foncière. La dégressivité de cet impôt avec le temps est, toutes choses égales par ailleurs, une incitation à la rétention. La proposition suggère d'inverser la logique en rendant cette taxe progressive, jusqu'à taxer en totalité la plus-value au bout de dix ans.

Une telle proposition aurait des effets positifs sur le point analysé. Mais elle ne doit pas faire oublier que la taxation des plus-values foncières est en général une forme de taxation complexe à mettre en œuvre (problème de l'évaluation), souvent instable et à l'origine d'effets pervers. Plusieurs expériences de taxation progressive avec le temps dans des pays voisins, par exemple en Allemagne, l'ont bien montré.

Si la suppression de la dégressivité s'impose, l'instauration de la progressivité doit être analysée précisément, mais peut-être ne faut-il pas en attendre des miracles.

L'autre point de la proposition de la FFB suggère de remplacer, dans la taxation des propriétés non bâties, l'assiette de la valeur locative cadastrale par la valeur vénale. C'est là une voie importante. La taxation des terrains à bâtir à leur vrai prix de marché constituerait une forte incitation à les mettre en vente. Et un tel impôt aurait un rendement substantiel !

Les pays, notamment anglo-saxons, qui ont une fiscalité foncière efficace en la matière, assoient l'impôt sur la valeur vénale, d'ailleurs évaluée de façon contradictoire.

Cette proposition importante nous paraît appeler deux commentaires complémentaires.

En premier lieu, sa mise en œuvre constituerait un bouleversement dans les méthodes de travail du ministère des Finances, raison pour laquelle cette réforme, maintes fois proposée et plusieurs fois votée par le Parlement, est restée lettre morte, à l'exception d'un début d'application sur les locaux commerciaux. Il s'agirait d'aller beaucoup plus loin et de généraliser cette réforme à l'ensemble des impôts locaux, en mettant en évidence le fait que le rendement en serait substantiellement augmenté.

La deuxième remarque, cruciale pour l'impact de la taxe sur l'offre foncière, concerne l'évaluation des terrains à bâtir. Pour l'appliquer, il faudrait définir de façon stable ce qu'est un terrain à bâtir. La grande volatilité des PLU et la part de négociation dans leur mise en œuvre rendent difficile cette définition. Il y a là une véritable pathologie dans la pratique française de l'urbanisme et de la gestion du droit des sols. Ceci renvoie à la première proposition sur la gouvernance. Elle devra inclure un « affermissement » des plans locaux d'urbanisme qui, de simple distribution de droits de construire souvent inutilisés, deviendrait une véritable programmation de la mise sur le marché de terrains à bâtir. Le PLU doit devenir, comme en Hollande ou en Allemagne, un mécanisme de production de terrains à bâtir, pas seulement un catalogue de contraintes.

http://www.constructif.fr/bibliotheque/2012-3/le-point-de-vue-de-l-expert.html?item_id=3164
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