Les propositions de la FFB

1. Adopter une diversification raisonnable des sources de financement des investissements publics locaux.
2. Encourager au bon usage des partenariats public-privé (PPP).

Les collectivités territoriales s'affichent comme l'un des principaux donneurs d'ordre du bâtiment avec, bon an mal an, 25 % du total du chiffre d'affaires du secteur si l'on inclut le logement social. Leur poids économique dans l'investissement logement ou la formation brute de capital fixe (au sens des comptables nationaux) s'établit à 11,3 % du logement et à 71,5 % de la FBCF publique. Un tel effort contribue au soutien de l'activité du secteur de la construction, mais aussi et surtout à la compétitivité et à l'attractivité des territoires.

Nul n'ignore que la crise économique, en général, et la crise des finances publiques, en particulier, pèsent et pèseront lourdement à l'avenir sur les volumes d'investissement réalisés. De fait, le financement des collectivités est très probablement l'une des principales victimes des mesures bancaires prises en réponse aux pressions réglementaires et économiques. En d'autres termes, la déconfiture de Dexia, les nouvelles règles prudentielles issues de Bâle III et/ou la centralisation au Trésor public des trésoreries des collectivités locales font qu'il existe pour 2012, aux dires d'experts, une différence de 8 à 12 milliards entre les besoins de financement et l'offre de crédit.

Pour y faire face, outre diverses réflexions de nature plus structurelle, les pouvoirs publics nationaux ont naturellement fait appel à la Caisse des Dépôts. Ces mesures positives de court terme, destinées à calmer la grogne des élus locaux, ne constituent pas une réponse durable. C'est pourquoi la FFB milite pour l'étude et l'expertise de nouvelles modalités de financement des collectivités locales, en qualité et quantité suffisantes pour assurer le bouclage financier de leurs investissements.

Dans un tel contexte de contrainte financière, mais aussi budgétaire, les partenariats public-privé (PPP) apparaissent à beaucoup, en particulier via les contrats de partenariat (CP), comme une solution à privilégier. Le débat fait aujourd'hui rage sur le caractère fondé ou non du recours à ce type d'outils 1, au regard de leurs avantages et inconvénients par rapport aux modes plus traditionnels de passation de la commande publique. À l'évidence se pose, une nouvelle fois, la question du bon usage des PPP, puisque l'outil ne saurait être une solution dans tous les cas de figure. Il convient donc d'en définir le champ, mais aussi de lever les freins encore trop nombreux à un usage mesuré et équilibré de ces outils dans un environnement financier marqué par, d'une part, des fonds publics plus rares et, d'autre part, des coûts de liquidité et de transformation des banques plus élevés.

Diversifier les sources de financement

La question « structurelle » du financement des collectivités locales appelle des réponses structurelles. À l'avenir, les banques devront restaurer leurs marges, contrairement à la pratique passée de « taux de financement » équivalents, voire inférieurs, au coût de la ressource. Ce point admis, la question du financement des collectivités impose la recherche de nouvelles approches, en privilégiant deux voies obligataires.

1. La première, compte tenu du faible risque global avéré, passe par une collecte « fléchée » de l'épargne, liquide ou non, auprès du public et donc des ménages. Cette option consiste en la mise en place d'un circuit privilégié d'affectation de l'épargne. Pendant de nombreuses années par le passé, l'épargne collectée via le livret A fut, pour une petite partie, affectée au financement des investissements des collectivités locales. À l'avenir, un accès direct à l'épargne paraît une voie à privilégier, tout en garantissant l'alimentation du livret A en faveur du logement social. Cette piste mérite d'être explorée, car elle repose sur une réflexion adaptée à une situation normale de recyclage de l'épargne interne vers des priorités définies nationalement, qui n'est pas d'actualité aujourd'hui du fait de la politique « quantitativiste » de la Banque centrale européenne (BCE). À ce titre, la spécialisation sur le marché des crédits aux collectivités locales du tandem Caisse des Dépôts/Banque Postale, en lieu et place de Dexia, s'inscrit dans cette perspective. Pour utile que ce projet puisse être, il importe néanmoins que le marché offre plusieurs voies ou choix aux emprunteurs.

2. La seconde passe par l'émission d'emprunts obligataires mutualisés de plusieurs collectivités locales auprès des marchés. Dans ce cas de figure, hautement souhaitable, les banques jouent le rôle essentiel d'« arrangeur 2 ». De fait ces dernières, compte tenu des normes prudentielles dites de Bâle III qui pénalisent les crédits de très long terme, ne sont plus en mesure de porter dans leurs bilans ce type de financements, indépendamment de la question, fondée ou non, de l'accès à la trésorerie des collectivités locales. Le choix doit donc à l'avenir se porter, pour ce type de financements comme d'ailleurs pour celui des grands projets, sur la cession de crédit au fur et à mesure, auprès d'acteurs de marché. Une telle orientation, sauf hypothèse évoquée d'un acteur de place appuyé sur le recyclage direct de l'épargne des ménages, suppose une association banques-assureurs-investisseurs institutionnels, afin que ces derniers acceptent de reprendre ces nouveaux crédits. Elle suppose donc un flux régulier d'actifs correctement rémunérés et peu risqués.

Cet accès massif et continu au crédit pour les financements des collectivités locales, de même que pour ceux des grands projets au sens large, apparaît comme une nécessité incontournable. Il n'y aurait en effet rien de plus grave que, au nom de la nécessaire lutte contre les déficits et contre l'inflation des dépenses courantes et/ou des effectifs, la régulation débouche sur une politique de rationnement du crédit, tendance que l'on subodore ici ou là à travers tels ou tels propos. Celle-ci ne serait rien alors d'autre qu'une politique de gribouille, mettant l'accent sur le court terme au détriment des dépenses d'investissement (infrastructures, équipements, etc.), cruciales pour l'avenir d'un pays et d'une économie. Une bonne politique de rigueur ne peut se permettre, au risque de casser la croissance, d'être trop faible ou trop forte. Elle ne peut, ni ne doit, sacrifier l'avenir.

Faire bon usage des PPP

Les partenariats public-privé (PPP) permettent de disposer, par rapport à la maîtrise d'ouvrage publique classique, de deux sources additionnelles de financement :

  • des fonds propres mobilisés par le partenaire privé ;
  • des recettes annexes ou de valorisation, telles que la création d'un service de restauration ou la revente d'une production énergétique excédentaire.

Sur la période récente, les PPP ont rencontré deux difficultés majeures : la hausse des coûts de financement depuis la crise financière et la raréfaction des financements longs. Ceci n'a fait qu'accentuer le surcoût privé par rapport aux coûts de financements publics.

Cependant, l'approche en coût global, l'innovation, le recours à la conception-réalisation minimisent le coût d'opération pour les finances publiques. Ainsi, le regroupement de la conception et de la réalisation dans la même consultation permet de réduire les délais, et donc les coûts, grâce à une procédure unique et à une mise en commun de moyens. En effet, l'association des entreprises dès la phase de conception entraîne une optimisation des méthodes constructives et de la durée des travaux.

Il reste à l'évidence que les PPP, malgré leurs atouts, ne sont pas la solution à toutes les questions d'investissement public. Ils n'ont pas vocation à remplacer tous les autres types de contrats. Ils sont et restent, encore plus en période de raréfaction des sources de financement, une solution complémentaire. Leur mise en œuvre exige donc une sélectivité accrue pour éviter toute dérive.

Même dans ce cadre restreint, la durée et la complexité de la procédure nécessitent des ajustements pour lever les nombreux freins existants. À ce titre, la FFB avance quatre propositions de nature à faciliter l'accès, en particulier des PME, à cette procédure.

1. Le versement de primes adaptées aux candidats non retenus à l'issue du dialogue compétitif.

L'élaboration des propositions par les candidats peut entraîner des coûts élevés, susceptibles de dissuader des concurrents potentiels. C'est donc l'intérêt aussi de la personne publique de prévoir le versement de primes de dédommagement à hauteur de l'effort demandé. Cette prime plus conséquente permettra de susciter une réelle concurrence, en incitant un plus grand nombre d'opérateurs économiques à participer au dialogue.

2. Le contrôle de l'accès des PME aux PPP.

La personne publique doit contrôler les conditions selon lesquelles le titulaire du contrat fait appel à d'autres entreprises pendant l'exécution. Elle doit donc avoir des exigences en matière de conditions d'intervention et de sélection des entreprises auxquelles le titulaire entend faire appel.

Ainsi, lors de la passation du contrat, elle doit exiger que le titulaire lui communique l'identité des PME retenues (identification, montant des prestations, délivrance de la garantie de paiement). En cours d'exécution, la personne publique doit exiger du titulaire qu'il lui communique les mêmes éléments au fur et à mesure de l'intervention éventuelle de nouvelles PME.

3. La généralisation de "clausiers" et une répartition des risques satisfaisante.

La FFB propose la rédaction de "clausiers" pour les baux emphytéotiques administratifs (BEA) et les autorisations d'occupation temporaire 3 (AOT), à l'instar de celui mis au point par la mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP), qui favorise la rédaction des contrats de partenariat (CP).

Ce travail doit être l'occasion de définir un cadre de répartition des risques entre partenaires privés et personnes publiques. De fait, s'il est légitime que les aléas de la construction incombent aux entreprises, d'autres risques doivent au contraire rester par nature à la charge de la personne publique, par exemple le risque d'évolution du cadre légal et fiscal, les changements de conception, les erreurs dans les études préalables, les événements de force majeure ou un bouleversement macroéconomique.

4. L'alignement, en matière de TVA et de subventions, des contrats de type AOT et BEA sur le régime des contrats de partenariat.

Pour donner une réelle consistance au souhait de faciliter l'accès des PME aux PPP, il est indispensable de maintenir les cadres AOT et BEA.

Toutefois, pour que cette réalité puisse vivre, il convient de donner à ces deux types de contrat des conditions financières identiques aux CP, notamment en ce qui concerne l'accès au Fonds de compensation de la TVA (FC.TVA) et aux subventions. Or, ce n'est pas toujours le cas aujourd'hui. Ainsi, l'AOT n'est pas éligible au FC.TVA et, sauf exception, ni BEA, ni AOT ne peuvent bénéficier de subventions publiques.

  1. La famille des PPP recouvre plusieurs types d'outils juridiques développés depuis une dizaine d'années : le bail emphytéotique hospitalier (BEH), le bail emphytéotique administratif (BEA) et, surtout, le contrat de partenariat (CP) ouvert, depuis juin 2004, à tous les niveaux de collectivités locales et à tous les secteurs. Le CP constitue la forme la plus encadrée des PPP.
  2. Ou d'asset manager, pour employer la terminologie financière usuelle.
  3. L'autorisation d'occupation temporaire (AOT) est comparable au BEA. Elle présente notamment l'avantage d'être possible pour une durée inférieure à 18 ans, ce qui constitue une réponse utile au financement d'ouvrages de dimension moyenne, pour lesquels un financement étalé sur une période plus longue peut apparaître excessif et inutilement coûteux.
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