Guy GILBERT

est professeur émérite à l'École normale supérieure de Cachan.

Le point de vue de l'expert

1. Les collectivités locales doivent rechercher un panel diversifié d'économies de gestion et de ressources nouvelles.
2. La diversification souhaitable des sources de financement de l'investissement local nécessite un renforcement de l'autofinancement.
3. Le recours à des émissions obligataires mutualisées constitue une autre voie intéressante.

Une étude réalisée pour le compte de la FFB et de l'Union sociale de l'habitat (USH), avant l'apparition de tensions sur le marché des prêts aux collectivités, fait apparaître les éléments de contexte suivants.

  1. Quelles que soient les perspectives macroéconomiques, l'investissement public local s'inscrira à l'avenir en repli accentué et sans doute durable.
  2. Ce repli est la conséquence directe de la rupture dans la dynamique des ressources locales, sous l'effet combiné du gel des concours de l'État et des conséquences de la réforme de la fiscalité locale de 2010. La capacité d'épargne des collectivités, donc leur capacité d'autofinancement des investissements, en ressortira nettement amputée.
  3. Les départements et les régions seront les premiers visés, le bloc constitué des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) l'étant un peu moins.
  4. Ce repli devrait toucher massivement les aides à l'investissement, donc les cofinancements, les investissements nouveaux et, dans une moindre mesure, les investissements de renouvellement.
  5. En tout état de cause, dans ce nouveau contexte budgétaire, toute prolongation du dynamisme antérieur de l'investissement public local est exclue, car simplement incompatible avec le respect de l'équilibre budgétaire annuel, le maintien d'une solvabilité financière acceptable et le maintien sous contrôle de la dette. Et cela n'a rien à voir avec l'état du marché des prêts aux collectivités.
  6. Le repli de l'investissement ne suffira pas à résoudre à lui seul les tensions financières des collectivités locales. Pour retrouver des finances saines, celles-ci devront combiner davantage de sélectivité dans les investissements, le ralentissement de la croissance de leurs charges de fonctionnement et de leurs dépenses sociales mais aussi, sans doute, une fiscalité plus lourde.

Le repli de l'investissement local n'est donc pas conjoncturel (davantage de croissance économique ne changerait pas substantiellement le constat), mais structurel. C'est pour satisfaire la contrainte d'équilibre de leurs budgets et de leurs comptes, ainsi que pour préserver leur solvabilité financière, que les collectivités se doivent d'être davantage sélectives dans leurs investissements directs et dans les aides qu'elles accordent.

Si, en outre, le marché des prêts aux collectivités locales se retourne, comme beaucoup le craignent aujourd'hui, les contraintes sur l'investissement local se renforceront encore. Non seulement toutes les demandes d'emprunt ne seront plus satisfaites, mais encore le coût de l'emprunt en sera sans doute majoré. De façon un peu provocante, ce serait tant mieux pour la solvabilité financière des collectivités locales, l'effet du rationnement du crédit l'emportant de loin sur l'effet du renchérissement des charges financières sur l'épargne (le poids des charges financières reste en effet de second ordre, loin derrière les charges de personnel ou les achats de biens de services).

Que faire dans ces conditions ?

D'abord, on ne peut durablement se satisfaire d'un repli trop prononcé de l'investissement local. La fourniture pérenne et performante d'infrastructures et de superstructures nécessaires au développement des territoires constitue le cœur de métier des collectivités locales, ce qui les distingue nettement de l'État. Et c'est d'ailleurs l'accumulation des charges récurrentes liées à ce stock d'équipements qui gouverne la dynamique des finances locales.

Or, sacrifier ce « cœur de métier » sur l'autel de la rigueur budgétaire n'a pas de sens. Si l'on voulait compenser les conséquences des pertes de recettes par la seule régulation de l'investissement, l'étude précitée montre que cela conduirait non seulement à l'arrêt de tout investissement nouveau, mais également à des coupes sévères dans les investissements de maintenance, sans parler des subventions d'investissement. Aucune collectivité ne se hasarderait à adopter une telle solution radicale et il faut s'en réjouir.

Les solutions doivent être trouvées ailleurs.

Sans doute et très raisonnablement, d'abord dans la recherche d'un panel diversifié d'économies de gestion et de ressources nouvelles, qui permettent de restaurer la capacité d'autofinancement des collectivités locales.

On assiste en effet à une lente dérive des charges récurrentes : là où un euro d'investissement nouveau engendrait l'année suivante un surcroît de charges de l'ordre de 14 centimes dans les années 1990, le même coefficient moyen se situe aujourd'hui plus près de 18 centimes, et cela alors même que les charges financières ont baissé. Une maîtrise plus marquée de la croissance des dépenses sociales sera sans doute également nécessaire. Le tout afin que l'alourdissement de la fiscalité, qui rappelons-le portera quasi exclusivement sur les ménages, reste supportable.

Diversifier les sources de financement

Même avec un investissement en repli, il est très probable que l'appel à l'emprunt des collectivités locales s'acroîtra dans les années à venir. Mais la déconfiture de Dexia, l'insuffisance des ouvertures de financement alternatives de la Caisse des Dépôts et l'anticipation des normes prudentielles dites de Bâle III font craindre aujourd'hui que les collectivités soient victimes d'un credit crunch.

Toutefois, prendre un peu de recul ne fait pas de mal en ce domaine. D'une part, les prêts aux collectivités locales sont peut-être globalement moins rémunérateurs que d'autres, mais il faut plutôt s'en féliciter, et les banques ne manquent pas de le faire discrètement car ils sont peu risqués. Lorsqu'ils s'avèrent davantage rémunérateurs, et certains le furent à des niveaux fort élevés au début des années 2000 notamment, c'est qu'ils comportent plus de risques, pour la collectivité en général d'ailleurs. D'autre part, la durée des prêts s'est considérablement raccourcie, bien en deçà de ce que la rationalité économique exigerait. La question principale porte donc sur la liquidité, qui reste en effet insuffisante. C'est notamment sur ce point que des efforts doivent être accomplis.

Mais même si tel n'était pas le cas, le tarissement durable du crédit bancaire aux collectivités n'est pas certain.

La diversification, souhaitable, des sources de financement de l'investissement local nécessite un renforcement de l'autofinancement, comme cela a déjà été mentionné, ainsi que davantage de spécialisation sur le marché des prêts aux collectivités, c'est-à-dire la démarche inverse de la banalisation des prêts à laquelle on avait assisté en 1982.

De ce point de vue, le projet État/Caisse des Dépôts/Banque Postale constituerait le retour à un dispositif qui a déjà fait ses preuves avant 1982, de recyclage de l'épargne interne au bénéfice de l'investissement public local. Pour autant que les formules de prêts soient adaptées à la demande des collectivités, c'est-à-dire des formules simples, sûres et à long terme.

Des émissions obligataires mutualisées

Le recours à des émissions obligataires mutualisées constitue une autre voie, pratiquée par de nombreux pays, mais de portée locale, donc limitée. Elle exigerait que les titres de souscription accordés dans ce cadre par des acteurs de place puissent être rendus liquides, grâce à des engagements crédibles d'investisseurs institutionnels.

Il faut toutefois se garder de toute naïveté et rappeler le danger qu'il y aurait à faire un mouvement trop rapide vers du financement obligataire. D'abord - et c'est le bon sens -, la formule ne convient pas aux petites collectivités qui sont légion en France. Par ailleurs, on cite toujours en exemple le cas des pays fédéraux comme les États-Unis d'Amérique ou le Canada, en insistant sur le faible nombre de défauts de paiement. Toutefois, cette « bonne performance » cache le fait que les décisions de recours à du financement obligataire sont toujours soumises à autorisation préalable de la part de l'État fédéré (dans un État fédéral, les collectivités locales sont dans la main des États fédérés), ce qui serait contradictoire avec la liberté d'emprunt dont bénéficient les collectivités françaises. De plus, le succès des obligations locales aux États-Unis a un « coût caché », dont personne ne parle, sous la forme d'une déductibilité des intérêts d'emprunt afférents de l'impôt fédéral sur le revenu. En ces temps de « chasse aux niches fiscales », pourquoi en créer une nouvelle ? Et, le cas échéant, pourquoi celle-ci serait-elle plus efficace que toute formule passant par le recyclage direct de l'épargne nationale ?

Prudence et pragmatisme en matière de PPP

Il convient de rester très prudent et très pragmatique sur les partenariats public-privé.

Les PPP doivent obéir à une rationalité économique primant sur la rationalité financière. On ne recourt pas aux PPP parce que le robinet de l'emprunt se tarit ou parce que l'on cherche à contourner les règles relatives à l'endettement des collectivités locales, mais parce que la formule est économiquement judicieuse. Et elle l'est si elle permet de générer des économies de charges récurrentes, supérieures au surcoût du financement. Il est indispensable que les emprunts réalisés dans le cadre des PPP soient bien comptabilisés dans la dette locale, comme cela est en principe le cas depuis 2010. Ce qui limite sans doute les possibilités de généralisation de ces montages.

Ceci étant, on peut sans doute faire des progrès et certaines des propositions formulées par la FFB vont dans ce sens.

On peut effectivement envisager de réduire les coûts des PPP en procédant au regroupement de la conception et de la réalisation dans la même consultation. Il est utile d'améliorer aussi l'information des collectivités sur les substitutions d'entreprises dans la phase de réalisation.

Concernant les règles de partage des risques, évidemment nécessaires, il convient là encore d'être pragmatique. Toutes les collectivités ne disposeront pas de l'expertise nécessaire en la matière, même avec l'aide de « clausiers » adéquats. L'expérience récente dans le domaine, en principe beaucoup plus simple, des prêts « structurés » a montré combien cette expertise locale faisait parfois défaut.

Enfin, il me semble que la question de l'éligibilité au FC.TVA de contrats du type AOT ou BEA, à l'instar des CP, n'a de sens que lorsque les incertitudes sur le sort du FC.TVA (dans l'enveloppe normée ou en dehors) auront été réglées de façon pérenne.

http://www.constructif.fr/bibliotheque/2012-3/le-point-de-vue-de-l-expert.html?item_id=3162
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