Anna Cristina D'ADDIO


travaille comme économiste dans l’équipe qui analyse les politiques des pensions et les systèmes de retraite au sein de la division des politiques sociales de l’OCDE.

Edward WHITEHOUSE


est le chef de l’équipe qui analyse les politiques des pensions et les systèmes de retraite au sein de la division des politiques sociales à la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’OCDE.

Aucun système de retraite n'est à l'abri de la crise

La crise économique et financière a exacerbé les problèmes structurels auxquels sont confrontés les systèmes de retraite de nombreux pays en raison du vieillissement de la population. Si la crise financière est responsable de la baisse de rendement des fonds de pension, d'autres facteurs mettent à rude épreuve l'équilibre budgétaire des régimes de retraite publics.

Les fonds de pension ont vu la valeur de leurs investissements baisser de 23 % en 2008, soit de quelque 5 400 milliards USD au total dans les pays de l'OCDE. En même temps, la production (comme les dernières prévisions de l'OCDE le suggèrent) s'est contractée de 3,6 % en 2009. Le taux de chômage, qui avait atteint son point le plus bas en 2007 (5,6 %), pourrait atteindre 9,1 % en 2010. En raison du fléchissement de l'activité et des plans de relance mis en œuvre, les finances publiques plongent un peu plus dans le rouge. Les déficits budgétaires des pays de l'OCDE devraient s'envoler pour atteindre près de 8,4 % du PIB en 2010.

Ainsi, ce qui était à l'origine une crise financière est désormais une crise économique et sociale. Dans de nombreux pays, l'effondrement des marchés boursiers a eu de profondes répercussions sur les pensions privées. Globalement, en 2008, les marchés boursiers internationaux (d'après l'indice MSCI) ont perdu pratiquement la moitié de leur valeur et ont connu une volatilité beaucoup plus marquée que par le passé. Les marchés immobiliers ont fléchi dans de nombreuses économies de l'OCDE, parfois dans des proportions spectaculaires. Ces actifs, auxquels s'ajoutent les obligations de sociétés et les dépôts, représentent la quasi-totalité des placements des fonds de pension.

La plongée des fonds de pension

Le rendement réel (compte tenu de l'inflation) des fonds de pension a chuté, en moyenne, de 17 % dans 23 pays de l'OCDE 1 . La plus forte baisse, soit 37,5 %, a été observée en Irlande, mais de fortes baisses ont été aussi enregistrées en Australie et aux États-Unis. Par contre, le repli est tout juste supérieur à 10 % en République slovaque et il est encore moins marqué en Allemagne, au Mexique et en République tchèque.

Ces différences dans les rendements des investissements s'expliquent par la composition des portefeuilles des fonds de pension. Les pertes les plus importantes sont observées dans les pays où les fonds de pension affichaient une plus grande proportion d'actifs investis en actions (par exemple, en Irlande, en Australie, au Canada, aux États-Unis et au Royaume-Uni), tandis que les pertes les plus modérées sont enregistrées dans les pays où la part des actions s'établissait aux alentours de 10 % (par exemple au Mexique, en République slovaque et en République tchèque).

Les régimes privés de retraite ont donc subi de plein fouet le repli du cours des actions et de l'immobilier. Toutefois, il est important de le souligner, aucun pays, aucun système de retraite n'est à l'abri de la crise. Les régimes publics de retraite vont également être confrontés à des difficultés financières : les gains sont mis sous pression par les baisses des salaires et la réduction du temps de travail. D'où une érosion des recettes tirées des cotisations de retraite et un accroissement de la demande de prestations de chômage (entre autres) ainsi que des dépenses au titre de la redistribution pour compenser la baisse des pensions. Les fonds de réserve pour les retraites, là où ils existent, ont également subi des moins-values sur leurs placements. En outre, dans certains pays comme l'Irlande et la Norvège, ces fonds sont mis à contribution pour recapitaliser les banques et financer des programmes de travaux publics dans le cadre des politiques mises en œuvre pour répondre à la crise.

Préjudices individuels en série

Quelles sont les conséquences à titre individuel ? Nombreuses sont les personnes qui ont perdu une part non négligeable de leur épargne-retraite investie dans des plans de retraite ou dans d'autres actifs financiers. Pour les retraités d'aujourd'hui, les revenus du capital représentent plus de 40 % des revenus perçus au titre de la retraite en Australie, au Canada, aux États-Unis, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. À l'opposé, ils représentent moins de 5 % en Autriche, Hongrie, Pologne, République slovaque et République tchèque. En moyenne, les retraités en tirent un cinquième de leurs revenus. Mais l'importance des pensions privées augmentera dans l'avenir. Cela suggère que la résilience à une crise future est nécessaire.

L'ampleur des répercussions de la crise sur les retraités tient à l'âge des personnes concernées. La plupart des salariés plus jeunes, mais aussi ceux des tranches d'âge de forte activité, ne sont guère touchés par la crise financière, car l'épargne-retraite qu'ils ont constituée est souvent limitée. Bien qu'ils puissent souffrir des effets de la crise économique sur le marché du travail, ils auront trente ans, voire davantage, pour compenser la dévalorisation de leurs placements ainsi que les effets d'une carrière incomplète.

Les personnes qui ont déjà pris leur retraite ne souffriront pas des effets de la crise sauf :

i ) celles affiliées à des régimes à cotisations définies qui n'ont pas acheté un contrat de rente ou qui en ont différé l'acquisition lors de leur départ en retraite (ce qui leur aurait permis d'entériner les plus-values antérieures et de bénéficier d'une pension viagère) ;

ii ) les retraités des pays où les pensions mises en paiement sont soumises à des ajustements automatiques en fonction de la solvabilité du régime de retraite.

Les salariés plus âgés - proches de l'âge de la retraite - sont ceux qui ont le plus souffert de la crise économique et financière, étant parmi les plus exposés au risque de perdre leur emploi en période de ralentissement de l'activité économique et de connaître le chômage de longue durée. Ces deux événements peuvent entraîner une réduction définitive des revenus en tant que retraités, puisque leur carrière n'est pas complète. De plus, ils ne peuvent pas attendre que les marchés financiers se redressent pour pouvoir reconstituer leur épargne-retraite. Même le fait de différer leur départ à la retraite ne pourrait leur permettre de compenser qu'une partie des pertes subies. Toutefois, l'ampleur des répercussions de la crise financière dépend de la composition du portefeuille de leurs placements. Une partie des retraités plus âgés ont transféré leurs investissements sur des actifs moins risqués à mesure qu'approchait l'âge de la retraite. Mais la plupart ne l'ont pas fait.

Également, les revenus au titre de la retraite des personnes affiliées aux régimes à cotisations définies ont été touchés directement par la crise financière.

Penser au cycle de vie de l'investissement

La crise a entamé la confiance dans les régimes de retraite privés. Néanmoins, les retraites sont des investissements à long terme et ce serait faire preuve d'une myopie extrême que de fonder ses décisions sur la seule année écoulée 2. Il ne faut donc pas renoncer à investir une partie de l'épargne-retraite en actions. Une stratégie qui permet de réduire les risques encourus sans sacrifier les rendements de manière excessive est celle de l'investissement fondé sur le cycle de vie, qui implique un basculement des actifs plus risqués, comme les actions, vers des produits moins risqués, comme les dépôts et les obligations d'État, à mesure que l'on s'approche de l'âge de la retraite. Nombreux sont ceux qui s'en tiennent à l'option par défaut et il serait donc logique que l'investissement fondé sur le cycle de vie soit proposé par défaut. Cela reviendrait à mettre les investissements de la plupart des salariés sur « pilote automatique », tout en préservant la liberté de choix de la minorité qui souhaite gérer activement ses investissements.

Des stabilisateurs

Les pertes subies vont-elles entraîner une augmentation de la pauvreté parmi les retraités ? De nombreux pays de l'OCDE sont dotés de programmes faisant office de « stabilisateurs automatiques sociaux » atténuant l'impact des moins-values des placements financiers sur le revenu global des retraités. Les prestations sous conditions de ressources en font partie. Par exemple, en Australie et au Danemark, où elles sont perçues par un grand nombre de retraités, le montant des droits à prestations augmente lorsque celui des pensions privées diminue. De 20 % à 35 % des personnes âgées perçoivent également des prestations sous conditions de ressources au Canada, en Irlande et au Royaume-Uni. Dans certains pays, toutefois, les filets de protection sociale pour les personnes âgées risquent d'être insuffisants et il peut donc s'avérer nécessaire de renforcer temporairement les mesures de protection sociale afin de surmonter la crise actuelle.

Le système fiscal fait également office de stabilisateur automatique : lorsque les revenus tirés des pensions privées et d'autres produits d'épargne diminuent, l'impôt à acquitter diminue, de sorte que les prestations de retraite nettes (après impôt) baissent moins que la valeur des actifs. La fiscalité est amplement utilisée comme stabilisateur automatique au Danemark, en Norvège et en Suède. En revanche, l'effet stabilisateur est limité aux retraités les plus aisés en Australie, au Canada, aux États-Unis, en Irlande et au Royaume-Uni, puisque seule une minorité de retraités acquitte des impôts dans ces pays.

Quels sont les enjeux et les options des politiques face à la crise ? En raison de la crise, les systèmes de retraite ont subi de nombreux changements. Certains pays ont adopté des mesures « immédiates » en instituant, dans le cadre de leur plan de relance économique, des versements exceptionnels en faveur des personnes âgées. Ces versements varient de 140 à 180 USD en Grèce à plus de 1 000 USD en Australie. Les États-Unis et le Royaume-Uni ont également accordé ce type de prestations.

Ces pays, ainsi que d'autres, ont également apporté des améliorations à plus long terme aux prestations de retraite. La Finlande a proposé le changement le plus notable : à compter de 2011, un nouveau filet de protection garantira aux retraités percevant moins de 685 euros par mois des revenus de 23 % supérieurs aux prestations actuelles. D'autres pays vont majorer les retraites minimales au-delà de ce que préconisent les règles d'indexation existantes (par exemple, l'Australie et l'Espagne, mais aussi la Belgique, la Corée, la France et le Royaume-Uni ont adopté des mesures semblables).

Il y a un autre groupe de mesures qui, comme les versements exceptionnels, vise à stimuler la demande afin de modérer le ralentissement de l'activité. Il s'agit de l'accès anticipé à l'épargne-retraite (comme au Danemark et en Islande et, sous certaines conditions, en Australie et aux États-Unis). L'efficacité de ces mesures est, semble-t-il, très limitée ; par contre, la vigilance s'impose pour éviter que les salariés mettent en péril leurs revenus au titre de la retraite.

Les risques de certaines mesures de sauvetage

Une autre option qui se présente aux gouvernements est le sauvetage des comptes de retraite individuels. Un plan de sauvetage direct pourrait toutefois s'avérer extrêmement onéreux. Néanmoins, les gouvernements peuvent être soumis à une obligation morale, sinon légale, d'intervenir lorsque les régimes à cotisations définies sont obligatoires, et non facultatifs et que la conversion en rente lors du départ à la retraite est obligatoire. Tout sauvetage direct présente aussi un risque d'aléa moral, car en pensant qu'une telle mesure sera prise au prochain incident, chacun est incité à investir dans des produits plus risqués. Il convient donc d'éviter les mesures ad hoc visant à garantir les rendements des investissements ou à indemniser les personnes ayant subi des pertes.

Pour des raisons d'équité et de coût budgétaire, les gouvernements doivent s'appuyer sur les régimes de retraite publics afin que les moins-values sur investissements ne soient pas synonymes de pauvreté pour toute une génération de retraités. Indemniser les personnes concernées en leur versant des prestations de retraite publiques permet d'étaler le coût tout au long de la retraite des intéressés, d'apaiser les tensions politiques et d'atténuer l'aléa moral.

Les pressions politiques à court terme exercées sur les pouvoirs publics pour qu'ils apportent une aide immédiate sont considérables et vont au-delà d'une simple prévention de la pauvreté des personnes âgées. La montée attendue du chômage pourrait pousser les autorités à assouplir les règles ou la gestion des retraites anticipées ou des pensions d'invalidité. L'expérience a montré que les effets produits par ces mesures à moyen et long terme sur le marché du travail sont défavorables. De telles mesures enverraient un signal erroné et iraient à l'encontre de l'objectif de relèvement de l'âge effectif de la retraitRe, qui est nécessaire pour compenser les effets du vieillissement de la population. Jusqu'à présent, les pays membres de l'OCDE ont résisté à de telles pressions : la vigilance est toutefois de mise afin d'éviter l'écueil du recours aux départs en retraite anticipée et aux pensions d'invalidité pour masquer le chômage.

Inquiétantes sont aussi les mesures qui impliquent un retour à la situation antérieure aux réformes des retraites. Par exemple, la République slovaque a incité les salariés à réintégrer le régime de retraite public au lieu de transférer une partie de leurs cotisations vers des dispositifs privés à cotisations définies, et les nouveaux entrants sur le marché du travail ne sont plus tenus d'adhérer aux fonds privés tandis que l'affiliation au régime public est proposée par défaut. Il s'agit d'une décision irréversible qui aura des répercussions à long terme. Ce changement s'explique par des difficultés budgétaires à court terme. Pour pallier ces difficultés, il serait plus judicieux de diminuer pour un temps les cotisations aux régimes privés de retraite. Bien qu'aucun pays de l'OCDE n'ait opté pour cette stratégie, l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie, par exemple, vont probablement l'adopter.

Certains pays membres de l'OCDE - notamment l'Allemagne, le Canada et la Suède - ont mis en place des mécanismes d'ajustement automatique pour garantir la viabilité financière à long terme des régimes de retraite face au défi du vieillissement de la population. Ces mécanismes lient les dépenses au titre des retraites à l'espérance de vie, à la hausse des salaires ou aux actifs des fonds de réserve et ont été conçus en des temps de croissance économique régulière. Ils se sont avérés procycliques en période de récession. Leur application stricte contraindrait certains pays à réduire les pensions, y compris en valeur nominale dans certains cas. Les pouvoirs publics doivent donc envisager des ajustements aux règles d'application de ces mécanismes, leur suspension temporaire jusqu'au redémarrage de l'activité économique ou, de préférence, de les appliquer de façon sélective en en dispensant les groupes de retraités les plus vulnérables.

L'atout de la diversification

En conclusion, les défis à long terme des systèmes de retraite - résultant de l'évolution démographique et du vieillissement de la population - n'ont pas disparu et sont même exacerbés par la crise économique et financière. En raison de la crise, le risque d'investissement est au centre des préoccupations du public et des autorités. Toutefois, d'autres risques et des incertitudes économiques, démographiques, financières et sociales pèsent sur les retraites, car, en moyenne, soixante années séparent le moment où les premières cotisations sont versées de celui où les dernières prestations de retraite sont perçues.

Le risque zéro n'existe pas : la seule possibilité, c'est de limiter ce risque en diversifiant les régimes de retraite. L'OCDE a fait valoir que « la diversité présente bien des avantages ». L'étude intitulée Préserver la prospérité dans une société vieillissante indiquait également que « chacun des éléments du système présente ses forces et ses faiblesses, et un système souple associant ces divers éléments permet non seulement de diversifier les risques, mais aussi de mieux équilibrer la charge entre les générations ».

Pour éviter tout retour en arrière, il faudra rétablir la confiance dans l'épargne-retraite privée et démontrer de façon convaincante le bien-fondé des systèmes de retraite diversifiés. La diversité en la matière est le meilleur moyen d'offrir la sécurité aux personnes âgées. La crise actuelle souligne la pertinence de ce message.
 
Les opinions exprimées dans le texte n'engagent pas l'OCDE et les gouvernements de ses pays membres. Elles reflètent simplement le point de vue des auteurs. 
 

  1. Cf. Les pensions dans les pays de l'OCDE 2009 : panorama des systèmes de retraite, OCDE, 2009.
  2. Cf. A.C. D’Addio, E. Whitehouse et J. Sesdedos, « Investment Risks and Pensions : Measuring Uncertainty in Returns », Social Employment and Migration Working Papers, n° 70, OCDE, 2009.
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2010-2/aucun-systeme-de-retraite-n-est-a-l-abri-de-la-crise.html?item_id=3005
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