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Repenser les politiques de redistribution

Pour ressouder le corps social, faute de parvenir à une redistribution par les leviers fiscaux traditionnels, les politiques publiques devraient réinvestir trois domaines clés : la formation, le logement et l'organisation territoriale.

Le contrat social français s'est fondé après la Seconde Guerre mondiale sur l'idée d'égalité : égalité des chances, ce qui est classique et partagé dans les pays anglo-saxons, mais aussi égalité, au moins partielle, des résultats, ce qui est plus original et ne va pas sans poser des questions relatives à l'efficacité économique. Cette idée d'égalité a placé la classe moyenne au cœur de ce contrat social. Qui compose cette classe moyenne ? Cette partie de la population qui est en mesure d'accéder aux biens de consommation courants. Son revenu disponible est suffisamment élevé pour laisser une place à l'épargne ou à une « surconsommation », une fois effectuées les dépenses de première nécessité en alimentation, logement, vêtements... La classe moyenne peut accumuler, avec le temps, un patrimoine suffisant pour en faire une classe de propriétaires immobiliers, mais insuffisant pour en faire une classe de rentiers.

Le préalable des Trente Glorieuses

Nos Trente Glorieuses constituent l'âge d'or des classes moyennes. En France, elles ont été relativement égalitaires. Dans une première phase, suivant le schéma en U décrit par l'économiste Simon Kuznets, les inégalités ont augmenté, mais elles ont ensuite décru pour plusieurs raisons. En premier lieu, l'organisation de l'entreprise fordiste limite les inégalités de salaires. Ensuite, il existe une forte demande de travail peu ou pas qualifié, afin de répondre à certaines tâches routinières propres aux usines. Enfin, la fiscalité était assez fortement redistributrice. Le taux marginal (c'est-à-dire celui qui frappe la tranche de revenu la plus élevée) de l'impôt sur le revenu s'élevait à 60 % entre la fin de la guerre et 1981, avant d'être relevé par la gauche et de diminuer à partir de 1986. Le compromis social des Trente Glorieuses veut que l'on troque une croissance jugée excessive des hauts revenus après impôt contre une croissance économique forte. Les Trente Glorieuses restent, dans le surmoi collectif national, un moment d'enrichissement partagé.

Selon la logique marxiste, un nouveau mode de production plus horizontal que vertical abat ce compromis et sépare la société en trois classes depuis les années 1990 : les « manipulateurs de symboles¹ », dont les revenus augmentent rapidement ; la classe moyenne, suffisamment éduquée pour comprendre et utiliser les nouvelles technologies, mais pas assez formée ou adaptable pour participer à leur conception ; la classe des laissés-pour-compte, qui ne peut pas suivre des évolutions technologiques et économiques trop rapides. Différence majeure avec les Trente Glorieuses : la classe du milieu rétrécit, et elle le ressent parfaitement. Cette déformation de la structure sociale se lit depuis le début des années 1990 dans les évolutions salariales². En France, chaque année, ce sont des dizaines de milliers de personnes qui quittent la classe moyenne par le haut de l'échelle des revenus, mais aussi par le bas, en passant sous le seuil de pauvreté (un peu moins de 1 000 euros par mois).

Croissance et redistribution

Le diagnostic établi, il me semble que la principale question posée aux responsables des politiques publiques est la suivante : comment éviter le délitement du corps social avec, à la clé, une guerre des classes, sans empêcher le progrès économique ? Voilà une question qui, au fond, ne dissocie pas la question de la redistribution de celle de la croissance. Séparer les deux serait bien simple puisqu'il s'agirait, au fond, d'un problème d'opinion publique : quel est le niveau de redistribution souhaité par l'électeur médian ? La difficulté pratique réside dans les liens qu'entretiennent croissance et redistribution. Un exemple simple permet de le comprendre. Le déficit cumulé des branches retraite et maladie des comptes sociaux de la France tourne, selon les années, autour de 20 milliards d'euros. Or, en France comme dans la plupart des pays européens, les assurances sociales sont fortement redistributives, puisqu'elles sont proportionnelles aux salaires, avec en outre une tendance croissante à plafonner les indemnités dans le cadre de la maîtrise des dépenses publiques. Il ne s'agit donc pas d'assurances à proprement parler, puisque l'économie assurantielle veut que les cotisations dépendent non pas du revenu, mais du risque. Ces déficits sont aujourd'hui couverts par des emprunts et le seront sans doute de plus en plus par des impôts. Voilà autant de ressources qui n'abondent pas la croissance potentielle du pays, en allant, par exemple, doter les universités ou les financements en fonds propres des secteurs émergents. Il y a donc bien dans ce cas précis un trade off (un compromis) entre redistribution sociale et croissance, ce qui pose évidemment une difficulté : une politique durable de redistribution nécessite une croissance économique de long terme nettement positive, ce qui n'est pas le cas dans notre pays, ni dans beaucoup de pays développés d'ailleurs.

L'impossible harmonisation fiscale

Ajoutons à cela une considération plus circonstancielle. L'alourdissement de la pression fiscale se réalise le plus souvent, contrairement à ce qu'affirment beaucoup de discours trop rapidement édictés, au détriment de la classe moyenne, car ses revenus (taxés par l'impôt sur le revenu et surtout la CSG) et sa consommation (taxée par la TVA) sont les moins mobiles. En effet, considérer que l'on peut faire payer toujours plus aux entreprises ou aux plus riches est une chimère. La base fiscale n'est pas une matière totalement inerte : elle se déplace. Les Américains ont une image pour cela : tirez un coup de fusil sur un canard ; s'il n'est pas mort, il s'envolera pour vous échapper. C'est pareil avec les impôts. Augmenter les cotisations payées par les entreprises sur les salaires ? L'emploi diminuera. Taxer les stock-options ? Les entreprises en distribueront moins. Taxer les profits ? Les entreprises installeront leur siège social à l'étranger. Taxer les très hauts revenus ? Ils iront se domicilier ailleurs. Je force le trait, heureusement, sinon toute fiscalité serait vaine.

La base fiscale n'est pas complètement mobile, mais elle est quand même de plus en plus fluide car la mondialisation, le progrès technique, la baisse des coûts de transport rendent plus simples les déménagements de particuliers, d'entreprises et d'épargne. Il existerait une solution théorique à cela : l'harmonisation fiscale entre les États. Que tous les pays européens s'accordent à uniformiser leur fiscalité et, par définition, la concurrence fiscale serait moribonde. À moins de se délocaliser en Amérique, en Afrique ou en Asie, les contribuables seraient piégés dans une Europe fiscalement à l'unisson.

Disons-le clairement : cette harmonisation fiscale n'adviendra pas, en tout cas à un horizon temporel visible. Une mission de conseil menée il y a quelques années par la société que je dirige, Asterès, au Luxembourg, a fini de me convaincre du caractère puéril de la défense de l'harmonisation fiscale. Lorsque j'avais abordé ce thème devant eux, nos amis luxembourgeois m'avaient littéralement ri au nez, me demandant au nom de quoi ils abandonneraient une politique fiscale qui faisait leur force au bénéfice d'une fiscalité qui, selon eux, signait notre déclin. L'Europe n'est pas venue à bout de la concurrence fiscale et n'en viendra pas à bout. On peut trouver cela dommage et immoral, ça n'y change rien. Le rôle des intellectuels consiste peut-être à rêver, mais surtout à accepter le monde tel qu'il est et à agir en fonction des contraintes existantes. L'utile éthique de la responsabilité avant la confortable éthique de la conviction.

Trois domaines à réinvestir

Est-ce à dire que toute tentative pour ressouder le corps social est vaine ? Certainement pas. Il semble à ce titre que trois grands domaines doivent être réinvestis par les politiques publiques qui, pour l'heure, se limitent essentiellement et maladroitement aux politiques fiscales : il s'agit de la formation, du logement et de l'organisation territoriale.

Si la nature du capitalisme contemporain favorise les individus les mieux qualifiés, le système de formation doit donner à chacun sa chance. Formation doit ici s'entendre au sens large : la vraie formation tout au long de la vie, sans découper la formation en formation initiale et continue, sans vouloir privilégier l'enseignement supérieur à l'enseignement secondaire. Car être formé ne signifie pas disposer à 20 ans des compétences les plus pointues dans un domaine précis. Être formé, cela signifie en premier lieu savoir lire et écrire et s'exprimer correctement. Un ingénieur peut se retrouver déclassé comme réussir une carrière professionnelle exceptionnelle. Ce qui fera la différence, ce sont ses capacités d'expression, de synthèse, sa capacité à prendre des initiatives, à actualiser ses connaissances et à entretenir chez lui et dans ses équipes, s'il en a, le culte de la précision et du travail bien fait. Un individu correctement formé a une probabilité faible d'être cantonné dans une classe sociale défavorisée.

Les classes moyennes sont mal armées pour répondre aux difficultés d'accès au logement. Elles ont peu accès aux HLM. En théorie, deux Français sur trois ont un niveau de ressource qui devrait leur permettre d'accéder à un HLM. En pratique, seulement un Français sur cinq y est logé³. À la vérité, plusieurs études, en Europe comme aux États-Unis, ont montré que les déficits de logement résultaient d'une politique malthusienne en matière d'occupation des sols. Sous couvert de protection de l'urbanisme, de lutte contre l'étalement urbain ou de congestion des villes, on limite les nouvelles constructions au maximum. Comme si l'on ne pouvait pas faire du beau avec du moderne, comme si nouveauté et tradition ne pouvaient se mélanger pour le meilleur. Quant à la question des loyers, nul besoin de les bloquer ou d'imaginer de coûteux dispositifs fiscaux pour augmenter l'offre locative. Mieux vaudrait commencer par cesser de considérer les propriétaires comme des délinquants potentiels en multipliant les protections pour les locataires mauvais payeurs. Ces protections, in fine, se retournent contre l'ensemble de ceux qui voudraient louer paisiblement un appartement ou une maison qui leur convienne.

Le progrès technique agit autant sur les liens spatiaux que sur les liens sociaux. Il y a là une conséquence politique implacable à en tirer : nous entrons dans l'ère de la décentralisation politique. Car, dans des territoires qui voient leur situation économique et sociale se différencier toujours plus, l'État centralisateur, qui mène la même politique pour tout le monde, est condamné à se tromper. Certes, l'État central joue un rôle dans le développement économique local, en assurant une certaine péréquation des revenus avec sa politique fiscale et sociale et en assurant des missions de service public un peu partout sur le territoire national. Mais cette politique serait unijambiste si elle n'était pas complétée par une politique économique locale qui essaie de compenser les forces naturelles qui creusent les inégalités territoriales. Dans une société en recomposition, à la fois socialement et territorialement, la réponse, c'est l'autonomie, c'est la capacité d'une nation à laisser ses territoires s'adapter au changement, qu'ils soient de bord de mer ou dans les terres, en bordure d'une capitale ou à la montagne. Les obsédés de la centralisation qui pensent que l'action concentrée est la plus efficace n'ont rien compris. Ils condamnent l'État à se tromper là où les institutions locales pourraient faire mieux. Il faut voir large et petit. Large pour comprendre la diversité croissante des situations. Petit pour adapter les solutions à des situations qui seront toujours plus hétérogènes. Donner une chance aux individus, c'est aussi donner une chance aux territoires.