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Des besoins durablement élevés

Pour l'économiste Michel Mouillart, l'évaluation des besoins et le retard accumulé justifient un objectif de construction de 400 000 à 500 000 logements par an jusqu'en 2015.

Pendant près de trente années, le niveau de la construction a été insuffisant pour satisfaire les besoins en logement. On peut ainsi estimer qu'en 2004, avec un déficit en logements de l'ordre de 900 000 unités, l'offre n'était plus suffisante en France pour satisfaire l'ensemble des demandes¹.

En franchissant le seuil des 400 000 mises en chantier, le niveau de la construction est redevenu suffisant dès 2005 : le déficit en logements a pu commencer à se résorber lentement (il est maintenant redescendu à un niveau de l'ordre de 850 000 unités). L'effort de construction ne devrait cependant pas fléchir à l'horizon des dix prochaines années : le niveau des besoins en logement va en effet rester élevé et il faut continuer à réduire le déficit ² qui, par son ampleur, perturbe le fonctionnement normal des marchés immobiliers.

Compte tenu des tendances démographiques prévisibles, les besoins en logement devraient en effet se maintenir a minima à un niveau annuel moyen de l'ordre de 400 000 unités à l'horizon 2015 : et si on intègre pleinement les conséquences attendues de la montée en puissance du Plan national de rénovation urbaine (PNRU) et celles de la mise en œuvre de la loi sur le droit au logement opposable (Dalo), le niveau des besoins se situerait même durablement entre 450 000 et 500 000 unités.

Les trois composantes de l'estimation

La méthode du chiffrage des besoins en logement suivie depuis plus d'un demi-siècle procède traditionnellement en trois étapes :

• une estimation du nombre de ménages, qui s'appuie habituellement sur les projections démographiques que l'Insee réalise sur la base des résultats du recensement de la population : elle nécessite alors, afin de passer d'une projection de la population à une projection des ménages, une série d'hypothèses concernant l'évolution des comportements de cohabitation et donc du nombre moyen de personnes par ménage³ ;
• la détermination de la construction nécessaire pour satisfaire la demande de résidences secondaires et assurer une bonne fluidité du marché des logements : il s'agit ici d'estimer quelle devrait être la taille du parc de logements vacants (par exemple, le taux de logements vacants jugé " nécessaire " est pour la plupart des auteurs de l'ordre de 7,5 % du parc de logements) ;
• l'évaluation de la construction souhaitable afin de renouveler le parc insalubre, vétuste ou obsolète : ce besoin de renouvellement du parc est délicat à estimer et par nature normatif. Il revêt néanmoins une importance considérable lorsque les politiques publiques intègrent le renouvellement urbain au rang de leurs priorités.

Le niveau des besoins résulte de l'addition de ces trois composantes.

L'accroissement du nombre des ménages

Les récentes projections démographiques réalisées par l'Insee intègrent largement les conséquences des évolutions constatées depuis la fin des années 90 : une fécondité moyenne de 1,9 enfant par femme en âge de procréer, la poursuite (tendancielle) de l'allongement de l'espérance de vie (à peu près un an de plus toutes les cinq années) et un solde migratoire de 100 000 unités par an (le point haut constaté depuis le début des années 2000).

En ce qui concerne les comportements de décohabitation, l'hypothèse d'une poursuite de l'effritement des modes de cohabitation traditionnels est retenue (une solidité des unions encore moindre que par le passé et donc une vie en couple toujours moins fréquente, une nouvelle progression des habitudes de vie solitaire et de la monoparentalité) : ainsi, le nombre moyen de personnes par ménage doit-il à nouveau diminuer⁴.

Suivant ces hypothèses, le nombre de ménages devrait alors s'élever selon l'Insee de l'ordre de 265 000 à 280 000 unités en moyenne chaque année, à l'horizon 2015 : de 270 000 à 290 000 d'ici à 2010, puis un peu plus lentement, de l'ordre de 255 000 à 265 000 entre 2010 et 2015.

Si on suppose, comme le fait habituellement l'Insee, que le besoin de renouvellement du parc devrait concerner chaque année à peu près 30 000 logements et que la construction nécessaire pour satisfaire la demande de résidences secondaires et assurer une bonne fluidité du marché des logements s'établit entre 50 000 et 60 000 unités (ce qui correspond à un taux de logements vacants de 6 % et une part des résidences secondaires stabilisée à 10 %), les besoins en logement devraient se situer entre 350 000 et 375 000 unités en moyenne chaque année, à l'horizon 2015 : de 350 000 à 380 000 d'ici à 2010, puis de 340 000 à 360 000 entre 2010 et 2015.

Des besoins plus importants que prévus

Le résultat du scénario démographique est sensible aux hypothèses retenues concernant la croissance de la population (natalité et mortalité) et la déformation de sa structure par âge : cela est bien sûr évident lorsqu'on considère un horizon très éloigné, par exemple 2050 pour l'Insee. Si l'on recentre l'attention sur la projection du nombre de ménages à un horizon plus rapproché, par exemple 2015, si on se préoccupe du niveau des besoins et des orientations nécessaires de la construction, le résultat est surtout sensible aux hypothèses concernant le vieillissement de la population et l'évolution des comportements de cohabitation : une modification plus ou moins rapide du nombre moyen de personnes par ménage est en effet essentielle à cet égard. Une bonne prise en compte de cela tient largement au contraste des hypothèses retenues : la fourchette des chiffrages proposée par l'Insee l'illustre.

L'estimation du niveau des besoins tient cependant à trois autres paramètres dont l'importance est loin d'être négligeable :

• le niveau du solde migratoire retenu : 100 000 unités par an, c'est sans aucun doute le niveau le plus élevé observé sur la première moitié des années 2000⁵. Il convient cependant de ne pas perdre de vue l'importance des besoins de recrutement que la plupart des secteurs de l'économie nationale vont connaître, avec l'accélération des départs en retraite des générations du " baby boom ". Un solde migratoire de 150 000 unités ne paraît donc pas irréaliste : c'est d'ailleurs le niveau moyen connu durant les années 70, lorsque les besoins en main-d'œuvre se situaient aussi à un niveau élevé. Même en supposant que les conditions d'accueil de ces travailleurs étrangers seront comparables à celles observées pour les populations immigrées déjà présentes (ce qui constitue un minorant du nombre de logements nécessaires, les immigrants de demain étant probablement plus exigeants sur leurs conditions de logement que ne le furent les immigrants d'hier), le nombre de ménages et de fait le niveau des besoins seront plus élevés qu'escompté, de l'ordre de 20 000 unités par an ;
• l'insuffisance passée de la construction a provoqué un désordre qui a accentué les conséquences du déséquilibre entre l'offre et la demande : le niveau du renouvellement du parc de logements s'est véritablement effondré durant ces années. La transformation des capacités d'accueil des logements non ordinaires vétustes et indécents (une part importante d'hôtels meublés) vers des logements ordinaires du parc locatif social, par exemple, n'a pu être réalisée ; des solutions d'habitat de fortune ont été pérennisées… Ainsi, alors que le renouvellement annuel moyen apparent du parc avait concerné de l'ordre de 60 000 logements de la Libération à la fin des années 60, puis près de 120 000 logements durant les années 70, il est descendu à moins de 10 000 unités par an depuis. L'hypothèse d'un renouvellement de 30 000 logements semble ainsi faible : elle devrait notamment être relevée à raison de la compensation des démolitions prévues dans le cadre du Programme national de rénovation urbaine (200 000 logements HLM vétustes à remplacer au cours des cinq à dix prochaines années)… sans même être en mesure d'intégrer les conséquences que des objectifs ambitieux en matière de développement durable ne manqueront pas d'avoir. Le niveau des besoins devrait ainsi presque sûrement être relevé de 20 000 à 30 000 unités par an ;
• si le maintien de la part des résidences secondaires dans l'ensemble du parc à 10 % semble un objectif acceptable, l'hypothèse d'un taux de logements vacants à 6 % (son niveau actuel, d'ailleurs au plus bas depuis 40 ans) doit probablement être reconsidérée. Une hypothèse de relèvement progressif du taux de logements vacants pour retrouver le niveau d'" équilibre " du milieu des années 70, soit 7,5 % à l'horizon 2015, nécessiterait un surcroît de construction d'au moins 50 000 unités par an : pour un objectif ramené à 6,5 % (ce qui semble plus raisonnable, au regard de ce que sont aujourd'hui les caractéristiques des logements vacants), le surcroît de construction serait de 20 000 à 30 000 unités par an.

Un chiffrage des besoins en logement à un niveau annuel moyen de l'ordre de 375 000 à 400 000, à l'horizon 2015, correspond donc certainement à l'hypothèse de travail la plus vraisemblable.

Une demande longtemps " inexprimée "

Dans les dix ou quinze prochaines années, la demande de logements va donc rester forte : on peut estimer de 375 000 à 400 000 le niveau des besoins en logement qu'il faudra en effet satisfaire pour faire face " a minima " simplement à la pression démographique et à la nécessité de renouveler le parc. La mise en œuvre du droit au logement opposable (Dalo) a, de plus, révélé une demande supplémentaire jusqu'alors " non exprimée " : d'après les évaluations habituellement proposées par la Fondation Abbé Pierre, on peut estimer qu'elle représente au minimum de l'ordre de 650 000 logements (pour 975 000 personnes) entrant dans l'une des cinq catégories prioritaires retenues par la loi. Et il est probable que l'ampleur de cette demande supplémentaire rejoindra au total le chiffre du déficit en logements.

Il va donc falloir construire beaucoup pendant de nombreuses années, compte tenu des besoins attendus : il faudra mettre en chantier de l'ordre de 425 000 à 450 000 logements par an si on ambitionne de réduire le déficit, donc de résorber les situations de non-logement ou d'hébergement et de mettre en œuvre le Dalo en quinze ans ; et de l'ordre de 500 000 logements par an si on ramène le délai à sept ans, retrouvant ici l'objectif affiché récemment par le gouvernement.

Construire plus, mais quoi ?

Des besoins en logement qui s'établissent durablement autour de 450 000 unités, le scénario est (très) probable. Mais pour construire quels logements ? Car en la matière, deux stratégies paraissent en présence : la première considère qu'il suffirait de produire tout ce que l'épargne ou l'initiative privée va naturellement choisir compte tenu des critères de rentabilité économique qui guident son action… et qu'un effet de chaîne permettra au total de libérer des logements pour tous ceux qui en ont besoin. La seconde estime, en revanche, que la production doit s'adapter aux contraintes de la demande sociale (la solvabilité des ménages éligibles au Dalo, par exemple, suppose de construire des logements abordables en plus des 120 000 logements sociaux annoncés par le Premier ministre)… faute de quoi les déséquilibres quantitatifs entre l'offre et la demande risquent de perdurer.

Il n'est cependant pas évident que l'une ou l'autre de ces stratégies puisse l'emporter facilement : la réalité d'un effet de chaîne a rarement pu être vérifiée, alors que le coût budgétaire d'une production de logements adaptés aux contraintes de la demande sociale semble compromettre la mise en œuvre d'une telle stratégie : il conviendrait, pour ce faire, de produire de 250 000 à 300 000 logements abordables par an, locatif social et prêts à taux zéro confondus. Et pourtant, le maintien des besoins en logement à (très) haut niveau au cours des dix prochaines années nécessite un nouveau relèvement de l'effort de construction.

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