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Du bon usage de la densification

La flambée de l'immobilier, et donc des loyers, a renouvelé l'intérêt pour les politiques d'offre foncière. Dans ce cadre, une idée vient naturellement : densifions les villes existantes, ce qui évitera d'avoir à dépenser de l'argent pour les étendre. On devrait alors augmenter l'offre immobilière tout en évitant des dépenses d'aménagement et d'équipement complémentaires. De leur côté, de nombreux architectes et urbanistes chantent la gloire de la densité et des interactions qu'elle génère, avec les créations de valeurs qui s'ensuivent. Tout devrait donc être simple. Mais ce n'est pas le cas.

Regardons ce qui s'est passé depuis trente ans, et singulièrement depuis huit ans. Tout d'abord, la densification des villes s'est globalement arrêtée en France en 1975. Si l'on suit le même échantillon de communes – les communes déclarées " urbaines " au recensement de 1936, et qui regroupaient alors 50 % de la population –, on voit que leur population a continué globalement à croître jusqu'en 1975, notamment grâce aux ZUP, mais s'est stabilisée ensuite. Depuis cette date, la population des communes urbaines a continué à augmenter, mais en s'appuyant sur des communes rurales qui se sont progressivement repeuplées en devenant pour certaines de nouvelles communes urbaines.

Stabilité démographique et densification physique

Cette stabilisation de la population de ces anciennes communes urbaines ne traduit pas un arrêt de la construction. On a, depuis 1975, construit en continu dans ces villes entre 100 000 et 150 000 logements par an. Mais il y a eu un fort desserrement, avec une diminution de la taille moyenne des ménages, un nombre croissant de logements pour des personnes seules (étudiants, personnes âgées ou divorcées, etc.). Par ailleurs, beaucoup de logements de petites pièces ont été démolis et remplacés par des logements plus grands et plus confortables. Il y a donc eu à la fois stabilité démographique et densification physique.

Mais pourquoi n'a-t-on pas construit plus de logements en zone dense ? Il existe trois types de raisons :

• Les raisons économiques, d'abord. Construire en zone dense coûte cher : alors que le m2 de SHON revient, en gros, à 800 ou 1 000 euros HT pour des coefficients d'occupation des sols inférieurs à 1, puisqu'on utilise des techniques simples, il passe progressivement à 1 500, puis 2 000 euros HT au fur et à mesure que le nombre d'étages augmente, que les techniques se complexifient et que les contraintes de site – construire entre deux immeubles mitoyens, par exemple – se multiplient. Seules des personnes au solide niveau de revenu, ou des activités tertiaires à forte rentabilité, peuvent s'y localiser.
• Ensuite, les résidents, et notamment les plus jeunes, ont besoin d'équipements publics, comme les écoles et les collèges, ainsi que les espaces verts de proximité. C'est d'ailleurs pour cela qu'à partir d'une certaine densité, il y a proportionnellement de moins en moins de familles avec enfants dans le cœur des villes, et de plus en plus de ménages sans enfants et de personnes vivant seules – étudiants comme personnes âgées. Ce point est décisif. Il est fait souvent appel, dans les documents prônant la densité, au concept des " maires bâtisseurs ", qu'il suffirait d'encourager pour construire plus de logements dans les villes déjà denses. Mais cette analyse est erronée. En effet, en zone urbaine, ce sont clairement aujourd'hui les populations qui décident. Elles se manifestent à l'occasion de l'élaboration des plans locaux d'urbanisme, de toutes les concertations locales, pour in fine " battre " l'équipe sortante lors des élections municipales suivantes si leur avis n'est pas globalement suivi. " Les maires bâtisseurs sont les maires battus ", disent certains élus qui s'y connaissent.
• Enfin, les villes d'une certaine importance donnent désormais la priorité à des bâtiments relevant du tertiaire, privé comme public : des immeubles de bureaux, des centres culturels et des médiathèques, sans compter les innombrables musées, de plus en plus fréquentés de surcroît. Dans ces conditions, il s'est produit depuis 1955 une véritable inversion des taux de construction de logements, et donc des taux d'évolution de la population. Alors qu'entre 1955 et 1975, la population des villes croissait plus vite que celle des campagnes, on a vu les taux de croissance peu à peu s'équilibrer, pour littéralement s'inverser dans la dernière période¹.

Les vertus de la densité

Faut-il alors mettre de côté toute idée de densification ? Bien sûr que non. Les arguments en faveur de ce processus sont forts. La densité produit de l'interaction, et donc de la richesse, individuelle comme collective. La City de Londres, avec un nombre croissant de tours, est là pour le dire. Mais dans ce processus, il n'y a pas que des gagnants. En effet, qui dit richesse collective dit forcément valeur foncière élevée. Et ce qui est valeur pour les uns est inconvénients et nuisances pour les autres. Songeons aux jeunes enfants qui ont un besoin physiologique de courir et de s'ébattre – comme à leurs parents. Les lieux correspondant à ce besoin élémentaire sont rares dans les villes denses et, de plus, pour des raisons de sécurité – à la fois de déplacement et de gardiennage – il est impensable de laisser les enfants y aller seuls, quelles que soient les difficultés du trajet.

Comment la réglementation peut-elle intervenir pour freiner ces processus ? Elle peut tout d'abord réduire la construction des bâtiments tertiaires pour laisser un peu plus de place au logement. Mais cela revient quand même à perdre un certain nombre d'avantages de la densité, au profit de logements dont les conditions d'environnement ne seront pas optimales. On peut aussi, comme tente de le faire l'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains, contraindre les opérations rentables à apporter un foncier gratuit à des opérations de logement social. Mais ce dispositif a ses propres limites : en effet, dégradant ainsi le bilan des opérations, il diminue par lui-même les seuils de rentabilité et freine de fait toute densification des villes.

Vers une ville cohérente ?

Alors ces simples remarques – qu'il serait facile d'étayer par des chiffres plus détaillés² –, conduisent à des réflexions plus approfondies sur le thème de la ville dense et de la ville durable.

Tout d'abord, la ville dense, formule souvent utilisée aujourd'hui, n'existe pas. En effet, peut-on penser Paris sans Roissy-Charles-de-Gaulle, qui a la même surface ? Peut-on en retirer toutes les zones logistiques, routières et ferroviaires, qui représentent en gros 20 % de la surface des zones denses ? Et comment comptabiliser ces poumons verts qui donnent leur valeur réelle au tissu urbain ? Que serait la valeur urbaine globale de New York sans Central Park ? Autrement dit, il ne faut surtout pas confondre la ville dense et l'existence de lieux denses dans la ville. Une ville est un ensemble mixte.

Certains parlent de la ville compacte, sans toujours en définir le contenu. Mais l'expression de " compacité " fait quand même songer à une utilisation maximale du sol, sans les espaces de respiration que sont parfois les parcs que les urbanistes de Londres sont su si bien répartir après le grand incendie de 1680...

Alors évoquons plutôt, comme commencent à le faire certains chercheurs, le concept de ville cohérente, qui revient à une transposition du New Urbanism qui se développe au Etats-Unis³. Ce néologisme cache en fait quelque chose de très simple : pour que les villes soient équilibrées, en prenant en compte les critères de développement durable – qualité environnementale, réponse aux demandes sociales, respect des vérités économiques – elles doivent savoir regrouper, de façon harmonieuse, les différents éléments qui composent la ville aujourd'hui :

• des zones denses pour les centres directionnels et pour les front offices, qu'ils soient publics ou privés ;
• des zones plus calmes, de plus faible densité pour des secteurs résidentiels qu'il faut savoir penser et organiser dans leur diversité sociale ;
• des zones d'activités, pour organiser au mieux certaines fonctions logistiques essentielles pour la gestion optimale des flux consommés et émis par la ville. Et dans ce cadre-là, il devrait être possible de retrouver de la place pour des activités de production industrielle dans des conditions raisonnables quant à leur desserte en transport collectif comme à leur environnement immédiat ;
• des zones vertes – soit espaces publics, soit espaces encore gérés par l'agriculture – afin d'aérer les tissus urbains et de faciliter certains des équilibres écologiques de base des zones urbaines.

Autrement dit, la densification est un facteur indispensable au bon développement des villes, mais il faut reconnaître à la fois sa portée, ses limites et les contrepoids qu'elle impose. N'en faisons pas un absolu, mais une méthode d'approche indispensable, à manier avec prudence, sagesse et pertinence.

Propositions

Qu'en déduire pour la politique du logement à conduire dans les prochaines années ?

Pour le logement social, plus la construction est dense, moins le logement social peut payer de charge foncière. En effet, comme son loyer de sortie est plafonné, plus le coefficient d'occupation des sols (COS) est élevé, plus le coût de construction prend de l'importance, et donc moins il reste de marge pour payer de la charge foncière. Donc, en plus des subventions budgétaires moyennes de 15 000 euros par logement en aide à la pierre, il faut :

• pour le prêt locatif à usage social (PLUS) : autour d'un COS de 1, du foncier gratuit ; et, au-delà d'un COS de 1,5, la construction elle-même doit être subventionnée ;
• pour le prêt locatif social (PLS), qui normalement n'est pas éligible à des subventions budgétaires spécifiques, les densités supérieures à 1,2 sont rédhibitoires. C'est d'ailleurs ce que l'on constate en Ile-de-France, avec un grand décalage entre les PLS financés et ceux mis en chantier.

Pour l'accession sociale, les annuités d'emprunt des primo-accédants restent dans les ordres de grandeur des loyers HLM, et ils doivent de plus payer la TVA. Donc, même avec un foncier à prix cassé, la primo-accession est impossible en zone dense, sauf forte subvention budgétaire, quand les COS sont supérieurs à 0,8.

Il est donc logique que toutes les volontés de densification, en Ile-de-France comme ailleurs, se heurtent à des impossibilités financières, puisque, de fait, les primo-accédants et les demandeurs du logement social sont exclus du marché du neuf dans l'essentiel de la zone dense. La construction sociale – en locatif comme en accession – ne peut donc se développer qu'en zone d'expansion urbaine, et avec des densités modérées permettant un mélange de maisons individuelles et de petits collectifs.

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