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Les enjeux de l’électrification dans les pays en développement

La faiblesse de l’électrification rurale en Afrique de l’Ouest et en Asie du Sud-Est n’est plus une fatalité ni le résultat de solutions techniques inadaptées : des pistes prometteuses se dessinent.

Le taux d’électrification moyen des pays en développement (PED), de 64 % en 2000, recouvre de fortes disparités. Ce taux est en effet de 41 % pour l’Asie du Sud et 23% seulement pour l’Afrique subsaharienne. Et il baisse encore lorsque l’on considère uniquement les zones rurales des sous-régions. Ainsi, 30 % des zones rurales d’Asie du Sud étaient électrifiées en 2000, contre moins de 1 % dans certains pays africains.

Les principaux obstacles à l’électrification dans ces pays ne sont plus d’ordre technique, car les solutions techniques sont maintenant relativement bien maîtrisées, que ce soit par extension du réseau ou par production d’énergie par un groupe diesel avec miniréseau associé. Concernant les énergies dites renouvelables, les options techniques comme les petites centrales hydro-électriques, les systèmes photovoltaïques ou les générateurs éoliens sont maintenant banalisées, même si des efforts de baisse des coûts ou d’adaptations techniques demeurent des enjeux importants dans le domaine de la biomasse ou des systèmes hybrides éolien-diesel.

Problèmes d’organisation plus que de technique

Les difficultés identifiées dans les projets d’électrification se situent en revanche au niveau des schémas organisationnels et financiers mis en œuvre. La majorité des pays considérés ont engagé ces dernières années une réforme importante de leur secteur électrique. Même si ces réformes possèdent toutes leurs spécificités, des points communs peuvent être relevés.

L’électrification des zones rurales est souvent retirée des missions de l’entreprise nationale en charge des infrastructures alimentant les centres urbains, souvent en phase de privatisation. Elle est alors du ressort du ministère en charge de l’énergie, soit directement (ministère de l’Industrie, des Mines et de l’énergie au Cambodge) soit par le biais d’une agence gouvernementale (l’Agence d’électrification rurale au Cameroun, par exemple). Ces structures, avec l’aide des budgets nationaux ou l’appui des institutions de coopération internationales (Banque Mondiale, Commission européenne, Banque asiatique de développement...), mettent en place des projets pilotes et des schémas organisationnels et financiers pour l’électrification rurale, schémas qui passent souvent par l’instauration d’un fonds spécifique, dit fonds d’électrification rurale, et la nécessaire mobilisation d’opérateurs privés intéressés par ces zones rurales qui sont donc souvent des PME nationales implantées localement.

Il existe toutefois des exceptions notables à ce type de schémas : c’est le cas du Vietnam, qui réalise un raccordement de près de 90 % des villages par extension du réseau, dont l’entreprise nationale, EVN, garde la responsabilité.

L’implication décevante du secteur privé

Dans un grand nombre de cas, ces réformes visent une forte implication du secteur privé pour l’électrification rurale, et s’accompagnent également de la mise en place de structures de régulation du secteur de l’électricité au niveau national.

Les expériences montrent cependant que cette implication du secteur privé (local, national et international) est généralement moins importante que prévue dans l’esprit des réformes qui ont consacré la libéralisation du secteur électrique. Ce constat peut s’expliquer par :

• l’explosion de la bulle financière internationale qui caractérisait le contexte des premières réformes, et qui révèle aujourd’hui une certaine fragilité des premiers repreneurs privés,
• l’incompatibilité entre le besoin de temps de retour courts sur investissements et la non-rentabilité de l’électrification rurale, service public structurellement déficitaire,
• une prise de conscience du risque financier inhérent à des investissements privés lourds dans des contextes socio-politiques souvent incertains.

Par ailleurs, le secteur privé local (ou national), confiné jadis à des tâches de sous- traitance au profit des sociétés nationales d’électricité, est constitué d’entreprises connaissant très peu ce nouveau métier, celui d’opérateur du secteur électrique. Pourtant, force est de constater que l’implication de ces acteurs privés locaux est souvent indispensable pour assurer une pérennité et une maîtrise générale des coûts...

Pour aller un pas plus loin, il est clair aujourd’hui que la généralisation de l’accès à un service électrique ne se fera pas dans ces pays sans un renforcement considérable des capacités techniques et de gestion des opérateurs locaux ; par ailleurs, des sources de financement sont à rechercher prioritairement dans les pays.

Ces nouveaux schémas organisationnels doivent prendre en compte les processus de décentralisation généralement en cours dans les pays concernés. Ainsi, les décisions d’investissements dans les infrastructures électriques se font de plus en plus au niveau provincial, régional ou départemental.

Au niveau du financement de l’électrification rurale, plusieurs constats peuvent également être faits. Tout d’abord, il est souvent possible de réduire sensiblement les coûts d’investissement des infrastructures construites, par la mise en place de normes techniques simplifiées pour le milieu rural ou la recherche de nouvelles voies d’approvisionnement. Mais cette réduction des coûts n’est pas suffisante. En sus des schémas de financement classiques des projets de coopération, de nouveaux mécanismes apparaissent, avec notamment la prise de conscience mondiale du besoin de protection de l’environnement. Ainsi, le mécanisme de développement propre permet à un pays de vendre des certificats de réduction d’émission de gaz à effet de serre, qui, s’ils ne peuvent apporter de solution à la question du coût d’investissement, peuvent apporter des recettes utiles au plan du compte de résultat.

Une approche territoriale

Face à cette situation, les pistes pour améliorer l’électrification et le développement de ces régions sont multiples.

L’électrification ne doit pas être une fin en soi pour un territoire, mais au contraire un moyen de son développement. Dès lors, l’électrification doit être pensée comme élément structurant de l’aménagement du territoire et dans une logique de maximisation de l’impact sur le développement.

Dans le cadre des processus de décentralisation en cours dans la majorité des pays considérés, les politiques d’aménagement du territoire se font de plus en plus au niveau de collectivités territoriales. Celles-ci mettent en place, dans le cadre de plans d’investissements pluriannuels, des plans de développement des infrastructures de services, dont l’électricité. Ces infrastructures doivent permettre d’orienter le développement de zone, dans le cadre de la politique globale d’aménagement du territoire. Il devient alors nécessaire de prendre en compte l’ensemble des dynamiques de ce territoire (liens sociaux et flux économiques entre les différentes localités, distribution des ressources naturelles, etc.) et donc de ne pas isoler les zones rurales des zones urbaines, même dans le cadre de projets d’électrification. Les Systèmes d’information géographique (SIG) offrent dans cette perspective un excellent cadre d’analyse.

En considérant l’Indicateur de développement humain (IDH) comme indicateur de référence pour le développement d’une population, l’électrification doit permettre en priorité une amélioration de ses trois composantes : l’éducation, la santé et les revenus monétaires de la population. L’accès à l’énergie pour les infrastructures sociales (centres de santé ou d’éducation) et les activités génératrices de revenus doit donc être une priorité des programmes d’électrification.

Mieux prendre en compte les solutions techniques

Le décloisonnement de l’électrification des zones rurales et urbaines d’un même territoire permet d’envisager une grande variété de solutions techniques pour son électrification, et ceci tant pour ce qui concerne les moyens de production d’énergie, renouvelables ou non, que les types de réseaux mis en place (systèmes isolés pour une ou plusieurs habitations, miniréseaux pour un village ou réseau plus important pour un groupe de villages).

Pour permettre une meilleure viabilité des infrastructures déployées, ces différentes solutions doivent être étudiées dans le cadre d’un processus de planification, au niveau du territoire concerné. Cette étude doit permettre de comparer ces solutions sur le plan technique mais aussi financier.

Par ailleurs, un effort important doit être accordé à la réduction des coûts des infrastructures mises en place, avant toute recherche de solution de financement. Cette réduction des coûts est possible grâce notamment à :

• l’utilisation de techniques simplifiées par rapport à celles généralement utilisées en milieu urbain, comme le monophasé, le biphasé ou le SWER – suffisantes pour certains besoins en milieu rural ;
• la mise en place de normes techniques simplifiées, justifiées par des contraintes moins fortes en milieu rural qu’en milieu urbain ;
• la recherche de nouvelles voies d’approvisionnement. Ainsi, l’organisation de négociations avec les entreprises, un travail de recherche de nouveaux fournisseurs et un nouvel appel d’offres en 2001-2002 dans le cadre d’un programme d’électrification rurale au Burkina Faso ont permis de baisser le coût total de réalisation de deux miniréseaux de près de 35 %.

Accompagner l’émergence d’opérateurs privés

Des efforts importants doivent par ailleurs être accomplis pour permettre l’émergence d’acteurs privés nationaux dans le domaine. Des partenariats public-privé pertinents, sans illusion sur les apports potentiels du secteur privé, doivent être développés. Le secteur public doit, notamment, trouver les moyens de garantir dans une plus large mesure les risques financiers de ces projets pour attirer les investissements privés, notamment par la mise en place de mécanismes transparents de sélection des candidats potentiels et d’attribution de subventions pour certaines composantes de l’investissement de long terme (les réseaux, par exemple).

Pour l’accompagnement des entreprises nationales, des compétences doivent être développées dans les domaines techniques, financiers et économiques dans le cadre de programmes spécifiques de renforcement des capacités. Autre enjeu de taille : la mise en place de schémas contractuels, qui doivent être adaptés à la taille des investissements en question et aux capacités juridico-techniques des opérateurs locaux.

Dans une logique de sécurité d’approvisionnement en énergie, les pays des deux zones mentionnées mettent en place des programmes d’interconnexion à l’échelon régional depuis quelques années. Il s’agit du Wapp en Afrique de l’Ouest, du Pool énergétique de l’Afrique centrale (PEAC) et de l’Asean Power Grid en Asie du Sud-Est. Ces projets d’interconnexion sont souvent développés en vue de la sécurisation transnationale de l’approvisionnement des gros consommateurs d’énergie grâce à une utilisation optimale des différentes sources de production nationales. Or les lignes haute tension mises en place traversent des zones rurales entières ayant un très faible accès à l’électricité, souvent sans aucune perspective d’électrification rurale. Des synergies peuvent pourtant être trouvées entre ces grands programmes d’interconnexion qui laissent augurer un meilleur avenir en matière d’accès à l’énergie, et les impératifs d’électrification rurale dans les pays concernés.