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La politique énergétique française depuis trente ans

Depuis le choc pétrolier de 1973, les responsables politiques français se sont efforcés de répondre à quatre grandes préoccupations : sécurité de l’approvisionnement, compétitivité des coûts, respect de l’environnement et solidarité entre les territoires...

Au cours de la deuxième moitié du XXe siècle, la consommation d’énergie en France a connu trois phases principales :

• jusqu’en 1973, une croissance rapide de l’usage d’énergies fossiles alimentant le développement économique des « trente glorieuses » ;
• de 1973 à 1986, une remise en cause du pétrole liée aux chocs pétroliers de 1973 et 1979-1980 ;
• de 1986 à 2000, une reprise modérée de la consommation totale qui profite d’une électricité nucléaire abondante.

Le XXIe siècle débute quant à lui par un foisonnement législatif et réglementaire stimulé par des directives européennes sur l’ouverture des marchés et par la prise de conscience des enjeux environnementaux.

De faibles ressources naturelles

Par rapport à plusieurs pays européens bénéficiant de conditions géographiques ou géologiques plus favorables (charbon en Allemagne et en Espagne, pétrole, gaz et charbon au Royaume-Uni, gaz aux Pays-Bas, hydraulique en Suisse, etc.), la France est pauvre en ressources énergétiques immédiatement disponibles.

Depuis la fin des années 70, la production nationale de charbon est passée de plus de 40 millions de tonnes par an à moins de 3 millions de tonnes en 2003, l’extraction s’arrêtant même en avril 2004 avec la fermeture du dernier puits à Creutzwald, en Lorraine.

Le gisement de gaz naturel à Lacq a fourni jusqu’à la fin des années 70 entre 6 et 7 millions de tep de gaz par an, contribuant ainsi jusqu’à 15 % de la production nationale d’énergie primaire, mais ce pourcentage est descendu actuellement à moins de 1 %.

La production pétrolière n’a guère dépassé 3 millions de tep par an, en fonction de l’intérêt que les opérateurs ressentent à investir dans l’exploration-production sur le territoire national, pour s’établir désormais à environ 1,5 million de tonnes par an, soit légèrement plus que 1 % de la production nationale primaire.

Sécuriser l’approvisionnement

En France, comme dans les autres pays industrialisés, en réaction aux deux chocs pétroliers, les efforts entrepris en faveur de la sécurité d’approvisionnement ont modifié profondément le système énergétique de ces pays qui ont mis en place des politiques énergétiques parfois ambitieuses. Trois grandes préoccupations ont guidé les responsables de l’époque :

• meilleure diversité d’origine géographique des importations de combustibles fossiles, particulièrement pour le pétrole et le gaz, la part du charbon en France poursuivant son déclin,
• meilleure diversité des mix énergétiques avec, pour plusieurs pays dont la France, un investissement massif dans le nucléaire civil,
• engagement d’actions en faveur de l’efficacité énergétique et des économies d’énergie.

Comme dans les autres pays, la politique énergétique française a privilégié, dès que la sécurité d’approvisionnement a constitué une préoccupation majeure, le développement d’une offre nationale d’énergie, mais les seules sources à être industriellement envisageables dans l’Hexagone étaient l’électro-nucléaire et les énergies renouvelables. Dans les années 50, un programme de construction de grands barrages a donc été mis en place et, vingt ans plus tard, ce fut le programme nucléaire qui comprend aujourd’hui 58 réacteurs, soit le deuxième parc au monde en taille après celui des États-Unis.

Hormis l’hydraulique, l’effort des pouvoirs publics en faveur des énergies renouvelables s’est porté sur le bois (9,3 Mtep en 2003), les déchets urbains solides (2,1 Mtep), l’éolien (342 GWh, en croissance rapide), les biocarburants (0,4 Mtep) et de nombreuses autres technologies prometteuses dont le développement devrait s’accélérer dans les années à venir.

La demande en question

Si le souci de l’offre a longtemps primé dans le raisonnement des responsables de la politique énergétique de la France, avec le ralentissement économique est venue la préoccupation de la demande.

A cet égard, il convient de distinguer la consommation d’énergie primaire, c’est-à-dire celle directement puisée dans la nature (pétrole brut, houille, lignite, gaz naturel, bois, etc., mais aussi, par convention, l’électricité nucléaire, hydraulique et éolienne), de l’énergie finale, qui est livrée au consommateur, souvent transformée (électricité produite dans une centrale thermique classique, essence, gazole, coke de houille, etc.). Dans les deux cas, l’agrégation de formes d’énergie différentes mais exprimées en une unité commune, la tonne d’équivalent pétrole (tep), est possible moyennant des conventions harmonisées de façon internationale¹.

L’intensité énergétique primaire ou finale d’un pays, pour une année donnée, est le rapport de la consommation d’énergie primaire ou finale au PIB exprimé en volume.

La structure de l’économie française, plus orientée vers le tertiaire que d’autres pays industrialisés, notamment en Europe, nous donne un avantage comparatif sur l’intensité énergétique, tant primaire que finale, depuis longtemps relativement faible en France.

Néanmoins, le Royaume-Uni, par la « désindustrialisation Thatcher » alliée à une conversion du charbon vers le gaz, et l’Allemagne, qui hérite de gisements importants d’économies d’énergie dans les « Länder de l’Est », tendent à rattraper la France et même à la dépasser.

Jusqu’à ces toutes dernières années, la croissance économique de la France et une démographie dynamique ont tiré la demande d’énergie vers le haut. Le développement des transports routiers (de voyageurs et de marchandises), celui des usages domestiques de l’électricité et les besoins des industries grosses consommatrices d’énergie (sidérurgie, chimie, papeteries, cimenteries…) ont contribué à une progression soutenue de la consommation d’énergie.

Des constantes dans la politique française

Depuis trente années, la politique énergétique française est animée par quatre grandes préoccupations :

• sécurité d’approvisionnement, à court ou moyen terme, de façon à éviter toute rupture qui serait préjudiciable à la santé, au bien-être et à l’activité économique. Cette sécurité d’approvisionnement se conçoit en quantité et en prix, de sorte que des outils appropriés à ces différentes facettes doivent être mis en place. Les nombreux black-out d’électricité connus dans de nombreux pays, mais pas en France, au cours de l’été 2003, témoignent que l’ensemble des énergies est concerné par cette préoccupation.
  La France a maintenu cette ligne, comme en atteste, par exemple, l’arrêté du 7 mars 2003 relatif à la « programmation pluriannuelle des investissements de production d’électricité ». Il fixe des objectifs de puissance à installer d’ici à 2007 afin, d’une part, de maintenir des réserves de puissance suffisantes pour assurer l’équilibre offre-demande d’électricité ; et afin, d’autre part, de veiller au développement de filières ou techniques dont le développement est souhaitable, telles que les énergies renouvelables dont l’usage en production d’électricité doit permettre en 2010 d’atteindre 21 % de la consommation intérieure d’électricité, en conformité avec un engagement européen.
• compétitivité de l’énergie pour le bien des entreprises et des ménages : en tenant compte de l’imperfection intrinsèque des marchés de l’énergie, en raison de l’inégalité de répartition des ressources sur la planète, à l’origine de rentes de situation, du fait de l’existence de monopoles de production (Gazprom en Russie, Sonatrach en Algérie, etc.) et parce qu’il existe, pour les énergies de réseau, des situations de monopoles naturels au niveau du transport et de la distribution. Une analyse récente (2004) de la Direction générale de l’énergie et des matières premières du ministère de l’économie, comparant les coûts de production de l’électricité, témoigne que, dans les conditions considérées, le nucléaire est la technique la moins coûteuse en France.
• respect de l’environnement : il s’agit de lutter contre les conséquences négatives dues à la production et à l’utilisation de l’énergie, et de minimiser les dommages causés à l’environnement, avec des objectifs au moins aussi ambitieux que ceux fixés par la Commission européenne à l’horizon 2010 (réduction des émissions de CO2, développement des énergies renouvelables, etc.).
• solidarité entre territoires et envers les personnes démunies : ceci inclut la préoccupation de l’emploi et de la solidarité qui renvoie à la compétitivité de l’économie française, mais aussi à la fiscalité (en particulier pour son application relative au travail ou à l’énergie) et à des tarifs « sociaux ». Cet objectif englobe les missions de service public, telles que, pour l’électricité, l’universalité, la continuité et l’obligation de fourniture, l’égalité de traitement, la « péréquation » tarifaire, la garantie de services spécifiques comme le maintien de l’électricité pour les citoyens les plus défavorisés.

Accroître l’indépendance énergétique

La politique énergétique française se veut à la fois déterminée, ambitieuse et équilibrée, en s’attachant à la fois à l’offre et à la demande, tant dans les usages actuels que dans les travaux de recherche et développement qui doivent préparer les énergies de demain.

Le concept d’indépendance énergétique conserve tout son intérêt puisque la France importe encore la moitié de sa consommation d’énergie primaire (contre près des trois quarts avant la mise en place du programme nucléaire), souvent en provenance de zones politiquement instables. En outre, malgré la hausse récente des prix des énergies fossiles, la réduction de la facture énergétique (22,7 milliards d’euros en 2003, soit 1,5 % du PIB, contre 4,6 % en 1980), grâce au développement d’énergies produites nationalement – énergies renouvelables et nucléaire – et aux exportations d’électricité (66 TWh de solde en 2003), contribue à la bonne santé de l’économie française.

Relancer la maîtrise de l’énergie

Lors de la discussion, au printemps 2004, du projet de loi d’orientation sur l’énergie, le gouvernement a proposé trois axes prioritaires et indissociables :

• relance de la maîtrise de l’énergie, avec des objectifs de baisse de l’intensité énergétique de 2 % par an dès 2015 et 2,5 % d’ici à 2030 ; et, au-delà du respect du protocole de Kyoto, de division par quatre des émissions de CO2 de la France d’ici à 2050, de nombreuses mesures d’économies d’énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre, dont le système, innovant, des certificats d’économie d’énergie (« certificats blancs »),
• maintien de l’option nucléaire ouverte avec le lancement du réacteur nucléaire franco-allemand EPR (European Pressurized water Reactor),
• développement des énergies renouvelables, telles que les éoliennes ou les biocarburants.

En complément à ce projet de loi, le plan Climat, publié en juillet 2004, regroupe des mesures dans tous les secteurs de l’économie et de la vie des ménages, en vue d’économiser près de 15 millions de tonnes d’équivalent carbone par an à l’horizon 2010. Une grande part de ces mesures concerne l’énergie qui représente en France environ 80 % des émissions.

Les actions qui sont et seront prochainement engagées permettront de relever les deux grands défis que constituent la lutte contre le changement climatique et le renchérissement à terme des prix des énergies fossiles lié à leur inévitable épuisement. L’économie de l’énergie est une des rares disciplines que l’on peut projeter dans le futur grâce à des modèles mathématiques de simulation. Les pouvoirs publics publient régulièrement des scénarios obtenus de cette façon pour représenter différents modèles de croissance énergétique, certains étant à éviter à tout prix. Il est donc raisonnable d’envisager un avenir durable, grâce à ces éclairages qui font mieux comprendre les enjeux. Mais il faudra surtout mobiliser la volonté de chacun.