Espagne : vertus et défauts de l’Etat autonome
Vingt-cinq ans après sa mise en place, dans
le cadre d’une histoire constitutionnelle encline au centralisme,
le système des communautés autonomes a fait la preuve de
son efficacité même si un certain nombre de réformes
sont nécessaires. Notamment celles du pouvoir judiciaire, de la
participation aux affaires communautaires et du Sénat.
En créant, en 1978, l’« Etat autonome
», l’Assemblée constituante espagnole a apporté
sa réponse aux demandes d’auto gouvernement provenant de différents
territoires, et aux besoins de réforme de l’organisation territoriale
de l’Etat après la longue dictature franquiste au cours de
laquelle ont été ignorés non seulement les droits
des citoyens mais aussi toute velléité de décentralisation.
En raison de l’existence de territoires comme la
Catalogne, le Pays Basque ou la Galice, possédant une histoire,
une langue et, en définitive, une culture propre, et ayant affiché
à plusieurs reprises la volonté de s’autogouverner 1,
il était impossible de rédiger une Constitution sans apporter
une solution au problème territorial. En effet, la conception de
la Constitution ne pouvait ni ne devait ignorer l’existence de «
faits différentiels » présents dans plusieurs Communautés
comme la langue ou un droit privé propre, entre autres, en plus
de cette volonté permanente d’auto gouvernement de certaines d’entre elles.
L’histoire constitutionnelle n’était
pas une source d’inspiration excessive pour l’Assemblée
constituante de 1978 : hormis le projet de Constitution fédérale
de 1873 et l’expérience de la Deuxième République,
la décentralisation n’a pas existé ou a existé
timidement pendant quelques périodes dans le cadre des communes
et des provincias (délimitation géographique et administrative
plus ou moins équivalente au département français),
mais sans aller au-delà, à la seule exception de la Mancomunidad
de la Catalogne (Fédération de communes et provincias),
de 1914 à 1923.
A mi-chemin entre les exemples allemand et
italien
Quant au droit comparé, il apportait à
l’Assemblée constituante les exemples de l’Allemagne
et de l’Italie, très différents entre eux et qui se
situaient aux deux extrêmes du concept d’Etat composé.
Dans la pratique, la Constitution espagnole a fini par adopter un modèle,
fondé sur ce que nous appelons des Communautés autonomes,
qui constitue une sorte de point intermédiaire entre le modèle
italien, peu décentralisé, et l’allemand qui l’est
beaucoup plus.
En effet, comme c’est le cas des régions
en Italie, les Communautés disposent en Espagne d’un Statut
comme règle institutionnelle fondamentale, c’est-à-dire
une règle qui recueille les institutions de la Communauté,
qui fait siennes des compétences prévues dans les énoncés
de la Constitution, etc. Toutefois, nous n’allons pas aussi loin
que l’Allemagne qui dote chaque Land d’une Constitution : il
ne faut pas oublier qu’à la différence des Länder,
les Communautés ne sont pas des Etats.
La décentralisation promue par la Constitution
de 1978 a eu comme effet la multiplication de centres de production législative
et de gouvernement. Les Communautés autonomes définissent
dans leurs Statuts leurs pouvoirs législatif et exécutif,
même si la Constitution ne les y obligeait pas toujours. Le pouvoir
judiciaire, par contre, demeure centralisé, un paradoxe difficile
à justifier et qui est encore aujourd’hui l’une des questions
à résoudre en ce qui concerne l’Etat autonome.
La mise en place de l’Etat autonome
Dans l’attente de l’établissement du
modèle final dans la rédaction définitive du texte
de la Constitution, des régimes de pré-autonomie ont été
mis en place, avec une Assemblée (sans compétences législatives
pour le moment) et un président, afin d’apporter une réponse
aux demandes d’autonomie de plus en plus répandues dans tout
l’Etat. C’est ainsi que s’est ébauchée la
« carte autonome » qui, comme on pouvait le pressentir, n’allait
pas se limiter à certaines zones mais allait s’étendre
sur tout le territoire national.
Après son adoption, la Constitution garantit le
droit à l’autonomie des « nationalités et régions
», en faisant une différence dont elle ne tire pas les conséquences
mais qui se veut une reconnaissance implicite de l’existence des
territoires ayant une longue histoire de demandes d’autogouvernement
et des autres. Le Titre VIII est entièrement consacré à
la régulation de l’Etat autonome. Il contient un modèle
ouvert, dans le sens où il renvoie de nombreuses décisions
à des règles ultérieures, en particulier aux Statuts
d’autonomie.
La structure institutionnelle et le nombre des compétences
de la Communauté, entre autres questions, se sont concrétisés
par la suite dans ces Statuts qui deviennent ainsi la règle institutionnelle
fondamentale de chaque Etat autonome. Mais, en même temps, le Statut
est une loi organique approuvée par les Cortes generales (équivalent
du Parlement français). En définitive, c’est le texte
qui régit la vie de la Communauté autonome juste après
la Constitution, dont il est nécessairement complémentaire,
car la Règle fondamentale laisse aux Statuts le soin de déterminer
toutes les questions institutionnelles et les compétences.
La Constitution prévoit pour les territoires essentiellement
deux formes d’accès à l’autonomie et d’approbation
de leur Statut : l’une permettant d’assumer à travers
les Statuts une série de compétences pouvant, cinq ans plus
tard et moyennant une réforme du Statut, être élargies,
et une autre permettant d’assumer d’emblée toutes les
compétences possibles, sans avoir à attendre cinq ans pour
obtenir les pleines compétences. Cette dernière forme était
conçue pour les territoires qui, dans le passé, avaient
eu, ou au moins voté en référendum, un Statut d’autonomie,
c’est-à-dire la Catalogne, le Pays Basque et la Galice et
pour tous les autres qui, remplissant certaines conditions, appliqueraient
cette procédure (ce qui a été le cas, avec quelques
difficultés, de l’Andalousie).
Du point de vue institutionnel, il est prévu pour
les Communautés constituées par la voie de l’article
151.1, une structure institutionnelle fondée sur une Assemblée
législative et un Conseil exécutif avec son président
ainsi que l’existence d’une Cour d’appel dans la Communauté
(qui cependant n’est pas un organe de la Communauté mais du
pouvoir judiciaire central). Cette structure s’est finalement généralisée
et a été incluse dans les autres Statuts.
L’approbation des Statuts d’autonomie en tant
que lois organiques aux Cortes generales a commencé en 1979 par
ceux du Pays Basque et de la Catalogne, suivis de la Galice et de l’Andalousie.
Les accords de juillet 1981 entre le gouvernement de l’Union du centre
démocratique et le principal parti de l’opposition, le Parti
socialiste ouvrier espagnol, ont marqué le début d’une
deuxième phase. L’accord a conduit à l’approbation
des Statuts pour les autres territoires, la solution de l’autonomie
étant ainsi généralisée.
Dix-sept Communautés autonomes étaient
ainsi formées qui pouvaient être classées en deux
groupes selon qu’elles avaient atteint ou non le « plafond
» des compétences.
Une fois écoulés les cinq ans que devaient
attendre les Communautés constituées selon l’article
143 pour réclamer davantage de compétences, celles-ci ont
commencé à demander la réforme de leurs Statuts pour
obtenir le plus haut niveau de compétences. Cet objectif n’a
pas été simple à atteindre en raison des réticences
du gouvernement national et de tous ceux qui croyaient que mettre toutes
les Communautés à un même niveau de responsabilités
n’était pas juste pour celles qui, traditionnellement, avaient
demandé leur autogouvernement.
En 1992, à la suite d’un accord signé
par le gouvernement socialiste, le Parti socialiste et le Parti populaire,
une loi organique a été approuvée visant à
transférer les compétences manquantes aux Communautés
dont les Statuts ont été réformés en 1994.
Enfin, à partir de 1996, une nouvelle série de réformes
statutaires a été entreprise.
En définitive, les Communautés du deuxième
groupe (ou « voie lente » d’accès au degré
maximum d’autonomie) atteignent presque le même niveau de compétences
que celles du premier groupe ou « voie rapide ». Mais ceci
n’a pas mis un point final aux réclamations des unes et des
autres concernant les moyens matériels et humains manquants. En
effet, il ne suffit pas d’assumer une compétence : pour pouvoir
l’exercer de manière réelle et effective, il faut recevoir
de l’Etat les moyens matériels et humains nécessaires.
Cela n’a pas non plus répondu à leur demande de nouvelles
prérogatives sur des matières du ressort de l’Etat,
sur le système de financement, la participation à des affaires
de l’Union européenne ou la réforme nécessaire
du Sénat, etc.
Le modèle d’autonomie espagnol n’est
donc pas parfait, et il reste une série de questions qui font encore
l’objet de discussions. Malgré tout, il est indéniable
que l’Etat autonome a atteint un niveau de consolidation suffisant
pour considérer que le problème de sa mise en place correcte
est résolu et commencer à envisager les retouches dont le
système a besoin.
Caractéristiques essentielles des institutions
autonomes
Les institutions autonomes tournent autour d’un
Parlement élu au suffrage universel, conformément à
un système de représentation proportionnelle, un Conseil
exécutif ayant des fonctions exécutives et administratives
et un président de ce Conseil, élu par l’Assemblée
parmi ses membres et nommé par le Roi. Ils ont en face, respectivement,
les Cortes generales et le gouvernement de la Nation avec son président.
Seul le pouvoir judiciaire échappe à cette composition pluraliste
pour être unique dans tout l’Etat.
Les parlements autonomes sont unicaméraux et le
nombre de leurs membres, leur fonctionnement et leur organisation sont
régulés par chaque Communauté dans son Statut et
dans le Règlement parlementaire de la Chambre. Comme nous pouvons
l’imaginer, leurs fonctions consistent à approuver des lois
sur des matières de leur ressort, à élire le président
du Conseil exécutif – qui peut être soumis à
une motion de censure –, à contrôler les membres du
gouvernement, à nommer les membres de certaines institutions autonomes,
à désigner des sénateurs dans une proportion qui
dépend de la population de la Communauté (une partie des
membres du Sénat provient des Communautés), etc.
Le rôle du président du Conseil exécutif
est prépondérant dans la Communauté, aussi bien parce
qu’il assume la fonction de gouvernement que parce qu’il est
membre de l’Assemblée autonome et qu’il est à
la tête du groupe parlementaire de son parti. Par ailleurs, il nomme
et révoque ses ministres et il peut poser la question de confiance
auprès du Parlement ; il peut également dissoudre le Parlement
de manière anticipée, une possibilité qui s’est
généralisée. Le Conseil exécutif dispose de
l’initiative législative, élabore le projet de budget,
exerce les pouvoirs réglementaires, peut avoir recours au tribunal
constitutionnel en cas d’intervention de l’Etat dans ses compétences,
etc.
Les conflits de compétence
L’article 148.1 de la Constitution énumère
une série de matières pouvant être inscrites dans leurs
Statuts par les Communautés autonomes en tant que matières
propres de leur compétence. Il appartient donc aux Communautés
de prendre cette décision. L’importance des matières
énumérées est très variée, et certaines
posent des problèmes car leur objet matériel coïncide
totalement ou partiellement avec d’autres matières attribuées
à l’Etat.
De plus, le texte de l’article 149.1 dit au début
qu’il va énumérer les matières étant
de la compétence exclusive de l’Etat, mais il n’en est
pas toujours ainsi, car parfois il n’est réservé à
l’Etat que les bases d’une matière, le développement
appartenant aux Communautés qui l’assument, ou il est assigné
à l’Etat la législation sur une matière tout
en permettant aux Communautés de l’exécuter.
La typologie des compétences dans la Constitution
espagnole peut donc être résumée comme suit : il existe
des missions exclusives (de l’Etat ou des Communautés autonomes)
; des compétences de développement législatif et
d’exécution, dont le législateur étatique dicte
les bases (c’est-à-dire, ce qui est fondamental), les législateurs
autonomes en fixant les règles d’application. Le gouvernement
autonome exerce enfin les pouvoirs réglementaires et exécute
tout cet ensemble réglementaire. Il existe des missions d’exécution,
pour lesquelles l’Etat s’occupe de toute la législation
et les Communautés de leur exécution. Enfin, nous avons
le cas particulier de la Culture, dans laquelle aussi bien l’Etat
que les Communautés peuvent intervenir sans se soumettre à
des schémas préalables de distribution de fonctions.
Ce dispositif ne crée pas un système clair
et serein, comme le démontre le grand nombre de conflits de compétences
qui depuis les débuts de l’Etat autonome ont été
soumis au tribunal constitutionnel. Les causes en sont, entre autres,
l’existence de matières étatiques et autonomes dont
l’objet se superpose partiellement ; la possession de la part de
l’Etat de compétences horizontales ; ou la difficulté
d’établir la limite entre ce qui est fondamental et ce qui
ne l’est pas.
Enfin, la Constitution précise que les matières
non attribuées expressément à l’Etat peuvent
être assumées par les Communautés et que les compétences
non assumées par celles-ci sont rendues à l’Etat.
Les conflits sont résolus par le biais du tribunal
constitutionnel qui a joué un rôle fondamental – et très
intense en particulier dans les années quatre-vingt – dans la
consolidation de l’Etat autonome car il a établi les limites
des différentes matières de compétences, ainsi que
les concepts fondamentaux autour desquels tourne le système.
Quelles relations avec l’Union européenne
?
L’existence de canaux de coopération entre
l’Etat et les Communautés, et entre celles-ci, est importante
pour éviter d’arriver à des situations de conflit dans
l’exercice des compétences de chacun.
En Espagne, la coopération entre les Communautés
a eu et a encore un poids plus faible que celle existant entre les Länder
en Allemagne, par exemple. Par contre, pour des raisons politiques évidentes,
la coopération bilatérale entre l’Etat et chaque Communauté
individuelle s’est développée.
La collaboration entre Communautés s’est
produite sur des matières pour lesquelles l’Etat possède
des missions de coordination, ainsi qu’à travers les conférences
sectorielles, qui réunissent les représentants des Communautés
et celui de l’Etat afin qu’ils s’informent mutuellement
et tentent de mener des stratégies communes (son fonctionnement
dans la pratique est très inégal). Enfin, il faut citer
les conventions de collaboration que signent l’Etat et les Communautés
individuelles.
L’un des instruments qui, théoriquement,
était appelé à devenir un forum qualifié pour
favoriser la collaboration entre des entités – le Sénat
– a échoué dans la pratique. La majorité des
sénateurs sont élus au suffrage universel et un cinquième
est nommé par les parlements des Communautés. Mais, une
fois au Sénat, les sénateurs agissent suivant des critères
de défense, non pas des intérêts de leur propre Communauté,
mais, principalement, des intérêts de leur groupe politique,
qui ne sont pas forcément les mêmes. Le Sénat devient
ainsi une réitération du Congrès, et non pas une
véritable chambre de représentation territoriale, les demandes
de réforme de cet organe ne s’étant pas matérialisées
pour l’instant, hormis certaines retouches sans importance.
Le financement en question
Le rôle des Communautés n’est pas non
plus très important en matière de participation aux affaires
de l’Union européenne. Au cours de la phase « ascendante
», les Communautés ne font pas partie de la délégation
espagnole et elles ne peuvent donc influencer la position nationale qu’à
travers la Conférence sectorielle pour les affaires européennes.
Selon le type de compétences qu’elles détiennent dans
la matière faisant l’objet d’une discussion, leur poids
sera plus ou moins important, mais il y aura toujours une dernière
marge d’action en faveur de l’Etat.
Elles participent également à certains
groupes de travail de la Commission mais, dans l’ensemble, tout ceci
est insuffisant pour assurer une présence réelle et proportionnelle
à leurs missions.
Il existe deux systèmes de financement garantissant
l’autonomie financière que la Constitution octroie aux Communautés
conformément aux principes de coordination avec le Trésor
public et de solidarité entre tous les Espagnols : le système
général et celui de la Navarre et du Pays Basque, plus favorable
à ces Communautés qui, à grands traits, établissent
et perçoivent la plupart des impôts puis transfèrent
à l’Etat une somme au titre de participation aux frais généraux
(ce qui ne leur interdit pas de recevoir à leur tour des transferts
de l’Etat ou de l’Union européenne).
Le caractère nettement plus favorable du système
navarrais et basque par rapport au dispositif général a
poussé certaines Communautés à réclamer des
réformes du système général, ce qui, essentiellement,
s’est traduit par l’introduction du concept de coresponsabilité
fiscale dans la gestion de l’impôt sur le revenu et dans l’augmentation
de la capacité réglementaire de la Communauté sur
cet impôt.
Enfin, il est prévu que l’Etat transfère
aux Communautés les fonds nécessaires en ce qui concerne
les services et les activités étatiques qu’elles ont
assumés. Ceci a été fait de différentes manières
au fil du temps mais, depuis 1987, le calcul des transferts répond
à des facteurs tels que la population de chaque Communauté,
sa superficie, etc.
Le régime local
La compétence en matière de régime
local est partagée entre l’Etat, qui édicte les bases
du régime local, et les Communautés qui fixent les textes
d’application, exercent le pouvoir réglementaire et mettent
en œuvre ces textes. De plus, l’Etat et les Communautés
prévoient dans leurs différentes lois sectorielles les dispositions
nécessaires aux communes. Les compétences municipales dépendent
donc de ce que l’Etat et les Communautés veulent leur accorder,
toujours en respectant, naturellement, l’autonomie locale, une institution
garantie par la Constitution.
Dans la pratique, il existe un double problème
: d’une part, les compétences accordées par les Communautés
et l’Etat aux communes sont peu nombreuses et fragmentaires ; d’autre
part, la régulation des communes ne fait pas trop de différence
en fonction des caractéristiques des communes. De plus, les différentes
entités intermédiaires entre les communes et les Communautés,
qui devraient soutenir les communes (provincias, comarcas – division
géographique et administrative de la provincia –, etc.) présentent
des caractéristiques très différentes dans la pratique
selon la Communauté et leur fonction de soutien des communes est
très variable.
Enfin, l’un des principaux problèmes des
communes en Espagne est leur financement, fondé sur de petits impôts,
sur la participation à d’autres impôts nationaux et,
notamment, sur l’endettement pour obtenir les recettes qui leur sont
nécessaires pour assumer leurs fonctions, avec tous les problèmes
que ceci comporte.
Les demandes des communes en vue d’établir
un accord local permettant de surmonter ces problèmes n’ont
pas rencontré un grand succès, et il ne faut pas oublier
que les missions qu’elles réclament sont surtout dans les
mains des Communautés, peu disposées à s’en
défaire.
En conclusion, le système, au-delà des
problèmes qu’il rencontre, s’est suffisamment consolidé,
même si naturellement des réformes sont nécessaires,
pour permettre aux Communautés de disposer des possibilités
d’action qui leur sont dues dans un Etat fédéral cohérent
et digne de ce nom.
Ces réformes, entre autres, devraient toucher
la forme du pouvoir judiciaire, la participation aux affaires communautaires,
très insuffisante actuellement, la fonction et le caractère
du Sénat qui ne doit pas être une réitération
du Congrès mais une véritable chambre de représentation
territoriale, ou le système de financement.
De nombreuses autres questions sont ouvertes, comme celle
des compétences, vu la marge qui existe encore pour que l’autogouvernement
des Communautés soit réel, par exemple, ou la réforme
nécessaire du régime local. Pour autant, tout ceci ne doit
pas conduire à nier le résultat satisfaisant, dans son ensemble,
d’un système qui, après des décennies de dictature
et dans le cadre général d’une histoire constitutionnelle
encline au centralisme, a permis de mettre en place et de stabiliser en
Espagne un modèle ayant un degré de décentralisation
appréciable.
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http://www.constructif.fr/bibliotheque/2003-2/espagne-vertus-et-defauts-de-l-etat-autonome.html?item_id=2458
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