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Allemagne : le fédéralisme ne sombrera pas

Outre-Rhin, des débats portent sur une réforme du fédéralisme qui pourrait passer par une hypothétique diminution du nombre des Länder, l’évolution des pouvoirs du Bundesrat et l’amendement des relations financières entre l’Etat et les Länder. Pourtant, le système tient bon.

Nous sommes le 20 juin 1991. Au Bundestag, les députés votent le transfert de la capitale allemande de Bonn à Berlin. Ils sont loin d’être unanimes et leurs opinions ne respectent ni le clivage traditionnel des partis politiques ni leur origine géographique. Après un débat d’une rare passion, la majorité en faveur de Berlin n’est que de dix-huit voix sur 660. Qu’importe, l’ancienne capitale du Reich sera de nouveau le siège du Parlement et du gouvernement. Berlin retrouve ainsi son rôle de centre politique, à la fois cerveau, cœur et poumon d’un pays qui jusque-là s’en est volontairement privé. Et qui, à Bonn, petite ville bourgeoise et provinciale de Rhénanie, se donne depuis 1949 une image de République modeste et fortement décentralisée.

A peine la décision historique prise, les commentaires sceptiques fusent. L’Allemagne n’est-elle pas en train de renouer avec ses ambitions d’une époque heureusement révolue ? Berlin sera-t-il de nouveau le symbole de puissance politique, de pouvoir économique et de domination culturelle ? Le mot Berliner Republik est né : il exprime la crainte que l’Allemagne réunifiée pourrait succomber à la tentation du centralisme et de l’anti-parlementarisme et remettre en question le fédéralisme, modèle constitutionnel unique en Europe.

Prenons une photo instantanée de la République fédérale de l’an douze de l’après-réunification. L’image qu’on obtient est celle d’un pays équilibré avec de grandes variétés régionales. C’est d’abord un phénomène culturel au sens large du terme. Faire une distinction entre capitale et province (c’est-à-dire le reste du pays) n’a pas de sens. On ne « monte » pas à Berlin comme un Lillois ou un Marseillais « monte » à Paris : pour affaires, pour lancer sa carrière, pour décrocher une subvention ou un crédit bancaire, pour profiter des richesses culturelles.

Equilibre et grandes variétés régionales

En Allemagne, chaque région a sa capitale (ou même ses capitales). Presse nationale et journaux de province ? Fausse distinction, car si quelques journaux se clament d’importance nationale, ils paraissent à Munich, Francfort ou Hambourg. Où est le pays qui compte autant de théâtres publics (autour de 300) et d’orchestres symphoniques que l’Allemagne ? Les opéras de Munich, de Stuttgart, de Hambourg et de Berlin s’y disputent la première place, et une toute petite maison comme celle de Meiningen sort un Anneau des Nibelungen remarqué dans le pays entier.

On y cherche en vain la version allemande du ministère de l’Education nationale avec son gigantesque appareil administratif. Les Länder sont souverains en matière d’éducation, le Bund ne peut imposer que certains cadres.

Décentralisation est également le mot-clé du succès de l’économie allemande depuis la dernière guerre. Son modèle d’économie de marché ne laisse que peu de place à l’étatisme, Colbert y serait voué à l’échec. La répartition des lieux de production et des centres de décision sur le territoire allemand est le contraire du modèle de Paris et le désert français. Francfort est la capitale des finances, Munich de la high-tech, Hambourg des médias, Dusseldorf de la mode. Le nom de Daimler-Chrysler est lié à la ville de Stuttgart, Siemens à Munich, Bayer à Leverkusen, Volkswagen à Wolfsburg. L’aménagement du territoire est en premier lieu l’affaire des Länder. Ce sont eux qui dessinent leur politique industrielle et qui, avec le concours des communes, cherchent à promouvoir l’installation de nouvelles entreprises.

Débat sur l’avenir des structures fédérales

Image quelque peu idyllique, soit. Car en ce début de l’an 2003, l’Allemagne est engagée dans un débat de fond sur l’avenir de ses structures fédérales. Il ne s’agit pas d’une remise en cause du modèle même. Mais la question est posée : jusqu’à quel point cette façon d’organiser l’Etat et la vie publique bénéficie aux citoyens et où commencent rigidité et inefficacité ? Beaucoup demandent une mise à jour du fédéralisme et le délicat rapport de force entre le Bund en tant que pouvoir central et les seize Länder se trouve au cœur du débat. En même temps, les rapports souvent peu harmonieux entre Länder riches et moins riches, entre les cinq nouveaux Länder et ceux qui formèrent l’ancienne RFA, appellent des réformes.

A la source des conflits entre Bund et Länder se situe le Bundesrat, la deuxième chambre du Parlement allemand. Etant l’instrument de la subsidiarité, c’est-à-dire de la délégation de tâches au niveau le plus proche du citoyen, il est une arme puissante contre toute tentation de centralisme. Son pouvoir va jusqu’au blocage de lois et décrets votés par le Bundestag. Si le Sénat français est une chambre de réflexion dont le pouvoir dans le processus légilslatif reste limité, le Bundesrat est un véritable contre-pouvoir. Le mécanisme en est assez compliqué. Chaque Land dispose d’un certain nombre de voix selon l’importance de sa population, ce qui va de six voix pour la Bavière ou le Bade-Wurtemberg à trois voix pour la Sarre ou Hambourg. Puisque les deux tiers des lois allemandes doivent passer par le Bundesrat, cette chambre peut, à travers son vote, exprimer et à la limite imposer, les intérêts des Länder.

Voici pour la théorie. En réalité, la deuxième chambre a, au cours des années, changé de caractère. Les clivages en son sein sont devenus identiques à ceux existant au Bundestag : ce sont les partis politiques qui dictent les règles du jeu. A coalition gouvernementale et opposition au Bundestag correspondent, au Bundesrat, deux blocs de Länder : ceux gouvernés par les sociaux-démocrates et ceux gouvernés par les chrétiens-démocrates. Si, comme à l’heure actuelle, les majorités dans les deux chambres sont formées par des camps politiques adverses, le blocage est complet. L’opposition minoritaire au Bundestag s’impose au Bundesrat. On peut appeler cela une perversion du Bundesrat, car la Constitution voulait la codécision, pas le blocage. Il existe un organisme mixte où les représentants des deux chambres cherchent un compromis. Mais dans la plupart des cas ces tractations mènent directement à l’impasse politique.

Un nouveau système de péréquation

On observe au même moment que les relations entre les Länder se détériorent et ceci pour des raisons financières. Les Länder disposent non seulement d’un pouvoir réel dans les domaines de l’éducation, de la culture ou de l’équipement, mais aussi d’une remarquable autonomie fiscale et budgétaire. Et comme, par exemple, le Bade-Wurtemberg avec son économie prospère profite de ressources fiscales beaucoup plus importantes que la Sarre ou Brême, les enfants pauvres de la République, la solidarité interrégionale entre en jeu avec un système de péréquation financière (le Länderfinanzausgleich).

Ce système de péréquation, dans lequel le Bund tient également un rôle important, est d’une complexité ubuesque. Et à une époque où même les caisses des Länder plutôt riches sont vides, on imagine facilement que l’obligation de donner, ou l’impression de ne pas obtenir assez, provoquent des querelles subtiles et pas forcément amicales. Ainsi, les Länder riches, convaincus d’être contraints de trop donner aux moins riches, se sont plaints auprès de la Cour constitutionnelle, qui leur a largement donné raison. A la fin de longues tractations, Bund et Länder ont signé un nouveau système de péréquation valable jusqu’en 2016.

Réformes indispensables

Ceci ne signifie nullement que le fédéralisme allemand n’aura plus besoin de réformes. Elles restent, au contraire, indispensables. La plus profonde serait une réduction du nombre des Länder à travers une réorganisation complète de la structure du territoire national. La Constitution l’a toujours prévue, les modèles existent en grand nombre. Leur objectif principal : créer des unités d’une taille viable, coupler les petits aux grands et (ce qui est loin d’être négligeable) réduire ainsi le nombre excessif d’élections régionales. Dans l’élan de la réunification une tentative de redécoupage régional aurait été imaginable. Mais les petits se sont toujours battus contre leur disparition et les grands ne veulent toujours pas partager leurs moyens financiers. Ainsi un référendum sur la fusion entre Berlin et Brandebourg s’est soldé par un échec cuisant. L’espoir de changer quoi que ce soit dans ce domaine reste minime.

Deuxième point d’attaque : le Bundesrat. Dictées par la tactique politicienne des partis plutôt que par les intérêts propres des Länder, beaucoup de propositions vont dans le sens d’une diminution du nombre des lois soumises à la deuxième chambre. Il existe, en effet, une marge d’appréciation : aux débuts de la jeune RFA, seulement 20 % des lois étaient votées par le Bundesrat contre 60 % aujourd’hui. Une réduction sensible de ce taux affaiblirait d’un côté le sacro-saint principe de la subsidiarité mais empêcherait de l’autre le blocage systématique du processus de décision politique.

Un troisième volet de propositions concerne les relations financières entre Bund et Länder au-delà de la péréquation. Au fil des années, le fédéralisme allemand a engendré un système fiscal qui n’est ni logique ni transparent. Il donne le privilège de la législation fiscale au Parlement central et évite de définir des règles claires sur la répartition des recettes. Il en résulte une répartition obscure des responsabilités entre les collectivités territoriales (et, dans la foulée, des communes, qui demandent avec insistance une réforme du système fiscal communal). S’y ajoutent des règles ultra-compliquées sur le financement conjoint des missions publiques par les différents niveaux de l’Etat. Le gouvernement fédéral a promis de présenter ses propositions en vue d’une réforme de fond durant la législature actuelle.

Mais revenons à Berlin. Où en est-on avec cette crainte que la nouvelle capitale pourrait saborder le fédéralisme ? La ville est loin de jouer le rôle de pôle d’attraction économique que certains lui avaient promis. Parmi les grandes entreprises, seules les branches allemandes de Coca-Cola, Sony et Vivendi ont transféré leur siège à Berlin. Si les banques ont ouvert d’importants bureaux de représentation, aucune d’entre elles ne songe à transférer son siège au bord de la Spree. Diplomates, médias et spécialistes de toutes sortes de relations publiques s’installent, mais l’économie berlinoise se porte de plus en plus mal : taux de chômage record, croissance négative, disparition de pans entiers de ce qui reste de l’industrie à l’ouest comme à l’est de la ville. C’est vrai, la vie culturelle est d’une impressionnante richesse, les touristes affluent en grand nombre. Mais Berlin est-elle pour autant le cœur du désert allemand ? Absolument pas.

En même temps, l’expression de « République de Berlin » a pratiquement disparu du vocabulaire politique. Depuis le déménagement effectif du Parlement et du gouvernement, la vie politique a en effet pris une allure plus rapide, parfois plus agitée. La présence des médias est devenue plus importante et a rapproché le débat politique du spectacle télévisé. Micros et caméras sont omniprésents, le moindre mot d’un homme politique est enregistré et diffusé. C’est vrai, Bonn était devenue capitale provisoire par un hasard de l’histoire, mais ce choix imposait des limites à toute tentation de folie des grandeurs.

Berlin n’est pas la capitale de toutes les tentations. Elle n’a plus grand-chose à voir avec l’ancienne capitale du Reich et la classe politique en est bien consciente. La démocratie de Bonn se retrouve à Berlin, sans triomphalisme ni complexe. Une normalisation au bon sens du terme.

Le symbole en est le Reichstag. Les députés du Bundestag y siègent sans que qui que ce soit se sente obligé d’exorciser de vieux démons. Le Bundesrat a d’ailleurs choisi l’ancienne chambre prussienne, le Herrenhaus, comme domicile, et chaque Land s’est offert un siège plus ou moins somptueux, une Landesvertretung, démonstration de la volonté de pratiquer le fédéralisme comme le pays en a l’habitude depuis 1949. Oui, le fédéralisme allemand aura besoin d’un lifting pour rester attractif dans une Allemagne plus grande et une Europe qui cherche sa voie. Disons qu’il flotte quelque peu, mais qu’il ne sombrera pas.

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