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Populismes et demandes de frontières dans l'Union

Les questions de migration, de sécurité et de frontières apparaissent aux premiers rangs des préoccupations des Européens. Si ceux-ci, majoritairement, évaluent positivement l'appartenance à l'Union, la montée des mouvements populistes interroge. Pour y répondre, il faut prendre les questions identitaires au sérieux et mieux délimiter ce que pourrait être une « Europe régalienne ».

Après dix ans de crises politiques, la montée en puissance électorale des forces populistes et nationalistes constitue un fait de première importance. Par ailleurs, sous l'effet de la crise migratoire puis du référendum britannique sur le Brexit, la question des frontières de l'Union européenne se pose de manière incontournable et renvoie à des défis majeurs lancés à l'Union : où exercer le contrôle migratoire ? Où se situe la limite de la sécurité des Européens ? Au-delà, ce qui relie les nations à l'intérieur de l'Union est aussi ce qui les distingue de l'extérieur. La question des frontières est donc liée à celle de l'identité politique et géopolitique de l'Union européenne et met en jeu le sentiment d'appartenance à un ensemble collectif multinational.

Crise migratoire, frontières et dynamique national-populiste

Au-delà des facteurs politiques et économiques désormais bien connus, le renforcement des nationaux-populismes en Europe est lié à l'impact de la crise migratoire sur l'importance prise par la question de l'immigration pour l'opinion publique européenne. Les Européens considèrent, en effet, que l'immigration est l'enjeu le plus important auquel l'UE est confrontée et cette préoccupation est considérée comme prioritaire dans plus des deux tiers des pays membres de l'Union européenne.
La question des frontières devient un enjeu essentiel pour les Européens dans leur ensemble. Soixante et onze pour cent d'entre eux attendent une intervention plus importante de l'UE en matière de protection des frontières extérieures de l'Union.

L'OPINION PUBLIQUE EUROPÉENNE ET L'IMMIGRATION

Au-delà de cette dimension externe des frontières, la dimension interne doit être également prise en considération. Sous l'effet conjugué de la crise migratoire en Europe et de la vague d'attentats terroristes qui a frappé de nombreux pays, et particulièrement la France et l'Allemagne, plusieurs États membres ont réintroduit, dans le cadre des possibilités offertes par les accords existants, des contrôles provisoires de leurs frontières intérieures au sein de l'espace Schengen. Les conséquences politiques de ces mesures unilatérales sont très importantes. Elles impactent négativement les relations entre les États membres, marquées par un déficit de solidarité et une défiance de plus en plus importante, mais aussi les opinions publiques nationales qui sont majoritairement favorables à la suppression des accords de Schengen.

Dans cette perspective, il est notable que, devant les questions économiques liées à la croissance et l'emploi, l'immigration soit le premier sujet que les Européens souhaitent voir abordé pendant la campagne des élections européennes de 2019.

La « crise du régime frontalier européen » ¹

Le désarroi qui caractérise aujourd'hui l'Union s'explique par le développement d'interrogations à l'égard de ses frontières. C'est en ce sens que certains observateurs, parmi les plus avisés, ont pu souligner, il y a plusieurs années déjà, que l'une des causes les plus structurantes de la crise politique de l'Union européenne actuelle réside dans l'incapacité à poser la question des frontières de l'Union ².

Si la dévalorisation des frontières et du territoire inhérente à la construction européenne a produit des effets positifs (rendre inconcevable une nouvelle guerre entre pays européens pour conquérir ou reconquérir des territoires), force est de constater qu'il paraît difficile de différer davantage toute réflexion sur les frontières de l'Union européenne. Fondamentalement, parce que les frontières définissent la limite de la sécurité des entités politiques et parce que l'incertitude territoriale est source de trouble et d'angoisse pour nombre de citoyens, si l'on veut bien accepter l'idée que la distinction entre un dedans et un dehors est constitutive de l'identité politique et du sentiment d'appartenance à un ensemble commun. Pour le dire autrement, le couple nous-les autres est constitutif de l'expérience humaine, et la question restera entière de savoir qui est ce « nous », à quelle(s) réalité(s) collective(s) il correspond, tant que la délimitation de l'Union continuera d'être différée.

L'indétermination territoriale de l'Union provoque d'autant plus un sentiment de déstabilisation qu'elle s'inscrit dans un contexte qui se caractérise par une double évolution : celle de l'État-nation lui-même, dans la mesure où cette forme d'organisation sociopolitique a été le support et le réceptacle de l'identité des individus ainsi que le cadre de la démocratie dans la modernité politique européenne ; et l'ouverture internationale, qui doit conduire à de nouvelles postures de l'Union et de ses États dans le monde « globalisé ».

Or, l'évolution de la forme politique étatique et nationale est ambivalente aujourd'hui. D'un côté, le processus même de construction européenne a induit un certain dépassement de l'État-nation, mais sans pour autant qu'une nouvelle forme politique soit clairement définie, au moins sur le plan de la délimitation de son territoire. Mais, de l'autre côté, il est frappant d'observer en Europe centrale et orientale que l'achèvement du processus de décomposition des empires, dont l'effondrement de l'Union soviétique et la chute du mur de Berlin constituent les dernières manifestations, se traduit par le retour des réalités et des aspirations nationales. Les pays de la partie occidentale de l'Europe n'échappent pas à ces transformations, ou à tout le moins, à des velléités de transformation de la forme politique nationale, quoique sous des formes différentes, avec par exemple le développement de mouvements sécessionnistes au sein même de tel ou tel État membre : la Flandre en Belgique, la Catalogne en Espagne, l'Écosse au sein du Royaume-Uni, etc.

Ces évolutions se développent, par ailleurs, dans un contexte d'ouverture internationale sous l'effet de la mondialisation. Le retour du discours sur les frontières est lié au sentiment de déstabilisation économique, de peur vis-à-vis de la mondialisation et de trouble identitaire ressenti par maintes opinions publiques. La globalisation de l'économie produit des effets allant dans le sens d'un repli sur soi, tendances qui vont se renforçant dans les périodes de crise.

Ces différentes évolutions sont autant d'indices d'une crise d'identité qui semble caractériser certains pays de l'Union et qu'il serait dangereux d'ignorer, crise d'identité qui paraît se cristalliser autour d'interrogations sur ses frontières et qui alimente une crise de légitimité de l'UE. La question identitaire semble être en effet un point commun à nombre de partis populistes et d'extrême droite en Europe. Tous posent la question suivante : qu'est-ce qui fait lien dans des sociétés remises en cause par la crise et par les processus de mondialisation ?

Que faire ? Définir les frontières de l'Union européenne

La question des frontières de l'Union renvoie à des défis majeurs ³. Certains États se sentent menacés dans leurs frontières et leur sécurité (pays Baltes et est-européens, par la Russie notamment) et doutent de la capacité de l'Union à les protéger, ce qui se traduit soit par des dépenses militaires nationales plus élevées (Pologne par exemple), soit par une stratégie de renforcement de l'intégration (pays Baltes avec l'adoption de l'euro, perçue comme l'assurance d'une solidarité plus poussée).

La question est cruciale. Si la Russie menait une politique agressive et expansionniste comme en Ukraine à l'encontre d'un État membre, que ferait l'Union européenne ? Ce serait un vrai test pour les frontières de l'Union et l'identité européenne. Est-on prêt à engager des moyens et à prendre le risque de pertes humaines pour protéger nos frontières collectives ? Il est notable que l'Otan, qui a servi de substitut de ce point de vue, n'est pas nécessairement la solution miracle. Par exemple, que se passerait-il si la Turquie, membre de l'Otan, se montrait de plus en plus agressive à l'égard de la Grèce, autre membre de l'Alliance atlantique ?

Ces enjeux de sécurité renvoient à la question des frontières et de l'identité de l'Union, car les aborder permet généralement d'identifier un dedans et un dehors. Ce qui relie les États membres les distingue aussi de l'extérieur. L'identification d'un dehors peut permettre de renforcer la cohésion interne. La dynamique consécutive au référendum britannique l'illustre d'ailleurs : le fait que les vingt-sept aient à négocier avec ce qui sera à terme un pays tiers tend à les unir. En outre, les enquêtes réalisées à la suite du Brexit suggèrent que les opinions publiques sont devenues plus favorables à la participation à cette Union. En 2007, 58 % des Européens estimaient que l'appartenance de leur pays à l'Union était une bonne chose. Cette opinion a connu un plancher en 2011, à 47 %. Elle plafonnait à 60 % en avril 2018, 62 % en septembre 2018.

La crise identitaire trouve son origine dans le sentiment d'une extension apparemment indéfinie qui caractériserait une Europe sans limites, ne parvenant pas à prendre au sérieux la question pourtant essentielle du territoire. Cette question politique majeure a été trop longtemps éludée sous prétexte qu'il s'agit d'un sujet qui divise les Européens (notamment sur le statut à proposer à la Turquie et à l'Ukraine).

LES EUROPÉENS ET LA DEMANDE D'UNE POLITIQUE EUROPÉENNE COMMUNE EN MATIÈRE DE MIGRATION (2018)

Pour une Union politique et régalienne

La définition des limites de l'Union suppose un accord sur le contenu du projet européen lui-même. L'Union européenne est la rencontre d'un espace géographiquement mal défini et d'un projet dont le sens n'est plus clairement perceptible. Cette indétermination s'accompagne d'un conflit entre deux visions antagonistes. D'une part, la vision d'une Union dont le ressort serait une logique d'extension indéfinie du marché et d'élargissement du nombre de ses États membres. C'est la vision qu'avait le Royaume-Uni ⁴ et qu'ont encore des pays de l'Europe du Nord et du Nord-Ouest ; vision traditionnellement soutenue par les États-Unis et également relayée à partir d'intérêts nationaux spécifiques dans les pays d'Europe centrale, orientale et baltique. D'autre part, la vision d'une Union qui devrait évoluer vers la constitution d'une puissance territoriale circonscrite politiquement et capable d'exercer son influence stratégique à l'extérieur. C'est la vision de ceux qui considèrent que l'identité fonde l'adhésion et que celle-ci repose d'abord sur la culture et les valeurs : la France, l'Allemagne (de manière générale, les membres fondateurs, avec une interrogation concernant aujourd'hui l'Italie et les Pays-Bas).

Il faut trancher ce conflit de vocations. La perspective du Brexit constitue ici une opportunité. Ceux qui sont favorables au scénario d'une Union politique et qui mettent comme préalable à tout nouvel élargissement qu'elle soit en capacité d'accueillir de nouveaux membres seront en faveur d'une pause durable dans ses limites actuelles. Dans cette perspective, il est notable qu'une majorité d'Européens soient favorables à une politique européenne commune en matière de migration.

La création récente d'un corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes constitue à cet égard une étape historique dans la gestion commune des frontières de l'UE. L'Europe doit pouvoir porter un discours régalien et répondre aux attentes des citoyens en termes de sécurité, attentes qui sont parfaitement légitimes et auxquelles il faut répondre. À défaut, si le niveau européen n'a pas de réponse à apporter sur ces grands sujets, en particulier la sécurité, qui sont au coeur des préoccupations des citoyens, alors les forces national-populistes et extrémistes pourront facilement continuer d'exploiter ces peurs. L'Union européenne et les États qui la composent ont en réalité la même raison d'être démocratique : protéger la sécurité de leurs citoyens tout en garantissant le plus grand espace possible à la liberté individuelle. La préservation de l'ouverture des frontières et des valeurs fondatrices de la construction européenne appelle d'elle-même la constitution d'une telle Europe régalienne, sans quoi le risque du repli national ne fera que s'amplifier et le projet européen sera menacé.

1. Cette expression est empruntée à Michel Foucher, Le retour des frontières, CNRS éditions, 2016.

2. Voir Pierre Hassner, « Ni sang ni sol ? Crise de l'Europe et dialectique de la territorialité », in Cultures et conflits, nos 21-22, 1996. On lira également avec profit Michel Foucher, L'obsession des frontières, Perrin, 2007.

3. Thierry Chopin, « Quelles frontières pour l'Union européenne ? Les différentes échelles de l'Europe », L'état de l'Union 2018. Rapport Schuman sur l'Europe, Marie B., « Lignes de repères », 2018.

4. Le vote en faveur du Brexit lors du référendum du 23 juin 2016 est pour partie lié au rejet de la politique d'élargissement défendue par les élites britanniques.

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