Isabelle BOURGEOIS

Chargée de recherche au Centre d'information et de recherche sur l'Allemagne contemporaine (Cirac) et rédactrice en chef de Regards sur l'économie allemande.

Allemagne : une dynamique éprouvée

Il n'existe pas de politique de la ville définie au niveau central et appliquée localement en Allemagne. Pour l'éducation comme pour la rénovation urbaine, on y exerce le principe de subsidiarité.

La politique d'éducation et de formation et l'aménagement urbain relèvent du principe d'État de droit social inscrit dans la Loi fondamentale (Constitution). Ce principe fait obligation aux législateurs de veiller à garantir l'équité des chances de tous les citoyens et à assurer des conditions de vie équivalentes sur l'ensemble du territoire, conditions sine qua non de la cohésion sociale et du bon fonctionnement de la démocratie.

Le principe de subsidiarité accorde de larges pouvoirs à la société civile organisée et régit la répartition des pouvoirs entre les institutions. La mise en œuvre de ses multiples facettes implique un mode de fonctionnement à plusieurs niveaux. Les pouvoirs publics se contentent de fixer des normes et de mettre à disposition des moyens budgétaires il revient aux acteurs de terrain de donner vie en toute autonomie à ces axes qu'ils contribuent à définir.

Le gouvernement fédéral n'a aucune compétence en matière d'éducation, il ne peut donc y avoir de ministère de l'Éducation central. Les seize Länder sont seuls souverains en la matière, et chacun mène sa propre politique scolaire en pleine autonomie, tant pour l'administration que pour la définition des contenus pédagogiques, le recrutement et la rémunération des enseignants. En matière de politique urbaine et d'aide sociale, les communes sont, elles aussi, souveraines. Fédéralisme éducatif et autonomie des collectivités locales ont rang constitutionnel.

Le contrat social allemand est un organisme vivant : ses principes sont invariants, mais sa configuration concrète évolue au gré des mutations de la société et du contexte économique. La multitude des pratiques en concurrence crée une situation d'émulation d'autant plus favorable à l'adaptabilité des réponses que leur évaluation par la société civile est permanente. Le contrat social repose sur un dialogue constant, et ce dialogue est public (principe de démocratie).

L'évaluation des politiques et des pratiques

En révélant de fortes disparités sociales, l'enquête Pisa 2000 1 a été ressentie comme un verdict très sévère de la politique éducative des années 1970, dont elle mettait en cause l'homogénéisation et le nivellement (collège unique). Ce traumatisme a provoqué un sursaut de la communauté éducative et des autorités régionales. Quinze ans après, l'Allemagne est remontée au-dessus de la moyenne des pays de l'OCDE. Les jeunes de 15 ans maîtrisent bien mieux aujourd'hui les acquis scolaires : compréhension de l'écrit, sciences et mathématiques. La part des élèves en difficulté s'est nettement réduite, y compris chez les élèves immigrés de la première génération. Le système allemand est moins inégalitaire qu'il ne l'a été.

Après Pisa 2000, les Länder avaient mené une série de réformes, mais leur impact sur l'amélioration des performances des élèves n'est guère mesurable. Certaines se sont révélées utiles, comme le droit à une structure d'accueil pour les enfants de moins de 3 ans, la création d'écoles à temps plein, la promotion de l'apprentissage des langues ou une pratique systématique de l'évaluation. D'autres relevaient plus de la gesticulation politique, comme la réduction de neuf à huit ans de la scolarité au lycée dans certains Länder. Le bilan plaide pour moins d'ardeur réformatrice et plus de réflexion sur le fond. La formation des jeunes générations est une politique au long cours, le retour sur investissement prend du temps.

Dès lors, les enseignements que tire de Pisa 2015 l'instance de coordination des politiques éducatives pour l'ensemble de l'Allemagne qu'est la Conférence permanente des ministres de l'Éducation et du Culte des Länder (KMK) sont plutôt des défis à relever. Les priorités : mieux promouvoir les élèves très performants en sciences et en mathématiques sans pour autant négliger les moins performants mieux intégrer encore les immigrés de la première génération en leur permettant d'acquérir une meilleure maîtrise de la langue allemande, une des clés de l'intégration préparer les élèves de manière plus systématique encore à l'ère du numérique adapter la formation initiale et continue de tous les enseignants à une population scolaire de plus en plus hétérogène. À chacun des responsables de développer ses propres outils.

Un système globalement performant

Malgré des points faibles amplement débattus (dont le manque d'harmonisation des contenus), le système scolaire allemand est globalement performant. La diversité des voies de formation et des types d'établissement et le nombre de passerelles entre eux permettent l'épanouissement de (presque) tous les élèves, chacun selon ses dispositions (l'échec scolaire est faible en comparaison de la France). Car les aptitudes au travail manuel, à la technicité, sont tout aussi valorisées que les savoirs théoriques. L'enseignement général n'est pas la norme, les élèves décidant vers l'âge de 10 ans s'ils choisissent d'entrer à l'université ou s'ils préfèrent s'orienter vers l'apprentissage. La répartition frise aujourd'hui les 50-50. Les qualifications obtenues sont de niveau équivalent, et des études supérieures sont toujours possibles après un apprentissage (l'inverse aussi). Cette orientation de l'éducation sur les exigences de la vie professionnelle est l'une des raisons expliquant le faible taux de chômage des jeunes en Allemagne (moins de 7 %).

L'autonomie de gestion et d'initiative pédagogique des chefs d'établissement est une autre clé, de même que la considération dont bénéficient les enseignants, hautement qualifiés (elle leur permet notamment d'apporter un suivi individualisé aux élèves en difficulté). Les évaluations internes et les autoévaluations de la qualité de l'enseignement, comme la comparaison des meilleures pratiques, sont des outils particulièrement appréciés car ils aident à ajuster en permanence les réponses.

Si le benchmarking international qu'est l'enquête Pisa est utile (il révèle des tendances), il ne permet en rien d'évaluer la qualité du système scolaire allemand. Après Pisa 2000, les Länder ont donc fait dresser un état des lieux de l'Allemagne, créant à cet effet un institut de recherche fondamentale et appliquée et de conseil politique, placé auprès de l'université Humboldt de Berlin : l'IQB. Il a développé l'enquête du même nom sur la maîtrise des référentiels de formation. Ceux-ci, à la différence des objectifs pédagogiques et des contenus des enseignements propres à chaque Land, sont définis pour l'ensemble de l'Allemagne : ils sont destinés à mesurer le niveau de compétences des élèves, c'est-à-dire leurs aptitudes, leurs capacités et leurs méthodes de travail. Ces enquêtes, bien qu'elles soient parfois instrumentalisées politiquement par les gouvernements des Länder, jouent un rôle clé dans l'adaptabilité du système scolaire.

Les compétences sont la première des priorités pour un pays dont la compétitivité repose avant tout sur le facteur humain. Et si l'enseignement dispense des savoirs fondamentaux, il a aussi pour priorité de développer chez les jeunes l'autonomie de pensée et d'acquisition du savoir comme la capacité au dialogue. Ces compétences sociales, que porte en germe tout enfant, sont la clé de la formation tout au long de la vie dans une société ouverte et apprenante, a fortiori dans une société vieillissante.

Un prisme d'approches intégrées

La même dynamique collective caractérise le développement urbain, un axe parmi d'autres de la politique allemande d'aménagement du territoire. Des conditions de vie équivalentes sont nécessaires à la cohésion territoriale, et par là même sociale. Ici aussi, les pouvoirs sont partagés : la définition des priorités de l'aménagement du territoire relève de la Fédération, les politiques concrètes des Länder (autonomes sur leur territoire), et la rénovation urbaine des communes, elles aussi autonomes. Quant à la politique sociale en la matière, elle repose sur plusieurs acteurs et accorde une place privilégiée à la société civile.

Cette diversité pluriniveaux de compétences indépendantes les unes des autres exige leur coordination et, surtout, une approche intégrée. Celle-ci s'appuie notamment sur les travaux scientifiques du BBSR 2, un centre de recherche fédéral, interne à l'office fédéral d'aménagement du territoire, qui conseille les pouvoirs publics et évalue leurs politiques.

L'Allemagne ne connaît donc pas de politique de la ville définie au niveau central et appliquée au niveau local. Les politiques de rénovation urbaine ne visent pas non plus un rééquilibrage capitale-province, puisque ce clivage n'existe pas dans ce pays polycentrique et polyarchique. Bien que siège du gouvernement fédéral, Berlin (3,5 millions d'habitants) n'est qu'une grande métropole parmi d'autres : Hambourg (1,8 million) au nord, Munich (1,4 million) au sud et Cologne (1 million) à l'ouest. Sur les quelque 11 100 communes, 14 comptent plus de 500 000 habitants, et 75 % des Allemands vivent dans une ville. Les agglomérations sont étroitement reliées entre elles par un dense réseau d'infrastructures de transport.

Aucune de ces villes ne connaît de « banlieue » à la française 3. Une ville allemande, qu'elle soit capitale ou non 4, se caractérise aujourd'hui encore, malgré la forte hausse des prix de l'immobilier dans certains centres (Munich ou Francfort-sur-le-Main) et ses effets sociodémographiques, comme un ensemble cohérent à forte mixité sociale. Il est structuré autour d'un centre qui est un point nodal pour les transports et où se retrouvent commerces et services.

Cela étant, les grandes villes allemandes ont, elles aussi, quelques quartiers (ou rues) où se concentrent les difficultés sociales. Dans l'Ouest, ils se situent dans les centres-villes, là où les immeubles se sont fortement dégradés au fil des ans, qu'ils aient été construits à l'époque de la grande urbanisation, au tournant des XIXe et XXe siècles, ou à celle de la reconstruction dans l'urgence, au sortir de la guerre. Souvent aussi, il s'agit d'anciens quartiers ouvriers. S'y ajoutent quelques grands ensembles d'habitat social construits aux abords des villes durant les années 1960-1970. Dans l'Est (ex-RDA), les grands HLM à la périphérie urbaine, dont la construction s'est poursuivie jusqu'à la réunification allemande (1990), répondaient aux besoins d'une population en forte expansion quant aux centres-villes, ils ont depuis souvent été délaissés à la suite de la restructuration des activités.

Un objectif de réduction des disparités

L'analyse de la ségrégation sociale qu'on peut y observer diffère de la nôtre : on s'accorde à la considérer comme relevant de la normalité. Dans toute ville, il y a les beaux quartiers et les autres, dans toute société, des riches et des pauvres. La seule solution est de tout mettre en œuvre pour réduire ces disparités autant que possible, sachant que cet objectif ne peut être atteint que dans la durée, grâce aux effets cumulatifs d'actions multiples menées avant tout par les habitants. Pouvoirs publics et société civile mettent à disposition des quartiers ou des habitants un certain nombre d'outils et de moyens, attendant en retour qu'ils s'en emparent pour agir.

C'est là la logique qui sous-tend le programme Ville sociale 5, lancé conjointement en 1999 par la Fédération et les Länder. Les politiques sectorielles s'étant révélées inadaptées pour corriger les effets d'une réalité complexe (mutations de l'activité, hausse du prix des loyers, éclatement du modèle familial, immigration, etc.), et ayant démontré qu'elles renforcent les inégalités, une approche intégrée, holistique, s'impose désormais.

Ville sociale n'est donc pas un dispositif mais une manière de procéder, axée sur la coopération de l'ensemble des acteurs concernés, dans des configurations variables selon les besoins du terrain. Ce programme intégré suit deux axes, l'un porte sur l'urbanisme (planification, logement, mobilité), l'autre vise des populations-cibles (jeunes, immigrés, femmes enceintes) ou des tâches spécifiques (prévention-santé, dépendance, difficultés scolaires, intégration des réfugiés, offre culturelle, activités sportives...). La mission de créer une dynamique transversale porteuse de synergies est confiée au « management de quartier », une structure interne aux services municipaux ou externe, constituée après appel d'offres. Elle est à la fois médiatrice entre les habitants et l'administration, modératrice entre les différents services et interface entre l'échelon local et le Land ou la Fédération.

Au cœur des préoccupations allemandes figure la pauvreté, sous ses deux facettes : les revenus et l'éducation-qualification. Ce concept est compris dans sa dynamique. Une personne est pauvre parce qu'elle ou ses parents n'ont pas la qualification requise pour occuper un de ces emplois (hautement) qualifiés si nécessaires à une économie compétitive comme celle de l'Allemagne. De ce fait même, elle se trouve dans l'incapacité de quitter le quartier « défavorisé » où elle vit. En conséquence, les politiques se concentrent surtout sur les causes de cet engrenage. Si le programme Ville sociale s'efforce d'améliorer le cadre de vie, le système scolaire (et le système dual de formation professionnelle) cherche à délivrer à chacun selon ses besoins la possibilité d'accroître les chances de s'intégrer et de progresser. C'est cela que recouvre le principe d'équité des chances : l'égalité étant un vœu pieux, il faut proposer une offre sélective, adaptée à chaque cas individuel. Donc favoriser l'initiative pour permettre aux individus et aux groupes sociaux de se prendre en charge.

Pour que chacun puisse saisir sa chance, il faut éduquer les jeunes à la responsabilité et à l'autodétermination. Bien plus que les quelques réformes passées du système scolaire, c'est donc le fonctionnement inhérent au modèle de société allemand qui explique les progrès de l'Allemagne en matière de lutte contre les inégalités, scolaires ou territoriales. Tout ce qui relève de la vie sociale, au sens le plus large, repose sur l'initiative de la société civile. Il n'y a pas de contraste plus fort entre la France et l'Allemagne : approche centrale et volontariste d'une part, culture de la subsidiarité de l'autre.

  1. Programme for International Student Assessment (Pisa) : enquête internationale réalisée tous les trois ans par l'OCDE pour évaluer le niveau scolaire des différents pays à partir des performances des élèves de 15 ans.
  2. Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung.
  3. Ce mot a été importé dans la langue allemande pour désigner... la réalité française.
  4. Il y a 17 capitales, si on considère que Berlin est la capitale à la fois du Land du même nom et de la République fédérale.
  5. Soziale Stadt. Il a été ancré dans la Charte de la ville européenne durable, adoptée à Leipzig en 2007.
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2017-3/allemagne-une-dynamique-eprouvee.html?item_id=3570
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