Partage

États-Unis : une politique intégrée

Sous la présidence Obama, la rénovation urbaine a fait l'objet du programme « Choice Neighborhoods » (quartiers de choix) visant, sur des sites particuliers, à réconcilier attractivité territoriale et équité sociale. Ses enseignements pourraient être utiles en France, même si l'administration Trump risque de revenir sur cette politique.

La rénovation urbaine fait l'objet d'une célébration souvent sans nuance de la part des coalitions d'acteurs qui soutiennent cette politique de démolition-reconstruction des quartiers d'habitat social. Leurs discours contrastent avec ceux des chercheurs en sciences sociales, nettement plus mitigés, voire franchement critiques dans les pays où la rénovation urbaine a été surinvestie d'ambitions. Des ambitions qui apparaissent en effet démesurées si l'on considère le double objectif d'améliorer la situation des quartiers et la condition de leurs habitants originels. En pratique, la rénovation urbaine ne parvient jamais ou presque à atteindre au même degré ces deux objectifs. Selon le critère d'appréciation retenu - la valorisation des quartiers ou la promotion des habitants en place -, les effets de cette politique peuvent grandement diverger.

À l'heure où se déploie en France un Nouveau Programme de renouvellement urbain qui entend corriger les insuffisances du Programme national de rénovation urbaine, il peut être profitable de se tourner vers une expérience étrangère. Le programme « Choice Neighborhoods » ¹, initié par l'administration Obama, revêt un intérêt particulier car il atteste d'une possible réconciliation entre attractivité territoriale et équité sociale, singulièrement déconnectées dans le programme antérieur, nommé « Hope VI ». Certes, la rénovation urbaine version Obama a été une politique sélective, déployée sur des sites bénéficiant d'atouts particuliers, et dont la pérennité est plus qu'incertaine depuis l'élection de Donald Trump. « Choice Neighborhoods » pose néanmoins les fondements d'une approche « intégrée » de la rénovation urbaine, dont les principes inspirent d'autres programmes états-uniens (fédéraux ou non), mais aussi européens.

Une expérience de développement urbain et social intégré

Lorsque Barack Obama remporte l'élection présidentielle en novembre 2008, la crise des subprimes vient d'éclater. Il n'est pas question pour son administration de lancer des programmes urbains de grande envergure comme dans les années 1960. Cela devient plus impensable encore à partir de 2010, quand les républicains reprennent le contrôle de la Chambre des représentants. Obama aura néanmoins obtenu les crédits nécessaires à l'expérimentation de son nouveau programme de rénovation urbaine sur une petite vingtaine de sites.

Chaque projet est doté d'environ 30 millions de dollars fédéraux, avec un effet de levier sur d'autres sources de financement permettant de multiplier cette somme jusqu'à dix fois. Près de 75 sites ont également bénéficié d'une petite enveloppe financière pour aider les acteurs locaux à concevoir une stratégie globale de transformation des quartiers. Cet appui méthodologique est caractéristique de la période Obama en matière urbaine, le pouvoir fédéral cherchant à renforcer les capacités des acteurs et récompensant sélectivement des initiatives locales à fort potentiel de « succès ». Avec « Choice Neighborhoods », le ministère du Logement et du Développement urbain a clairement misé sur des quartiers dotés d'un potentiel de développement et sur des porteurs de projet bénéficiant d'un savoir-faire éprouvé, notamment pour articuler les différents volets de la transformation de ces quartiers.

L'approche des questions urbaines par l'administration Obama peut se résumer comme suit : pour traiter des problèmes interdépendants, il faut des solutions coordonnées. Cette stratégie est au cœur de la « Neighborhood Revitalization Initiative », pilotée par la Maison-Blanche et dont « Choice Neighborhoods », dans le domaine du logement, était l'une des pièces maîtresses. En cherchant à traiter globalement les quartiers, « Choice Neighborhoods » a une parenté évidente avec l'approche urbaine intégrée qui inspire une famille de programmes appelés « Comprehensive Community Initiatives » (CCIs). Souvent impulsés par des fondations, ces programmes ont émergé au début des années 1990 en réaction contre une focalisation excessive sur la production et la gestion du logement dans les quartiers pauvres, au détriment des aspects sociaux, économiques et participatifs de leur développement. Les réseaux personnels d'Obama construits à Chicago, terrain privilégié de l'expérimentation de ces démarches, ont beaucoup joué dans leur promotion fédérale. « Choice Neighborhoods » en est une illustration.

Corriger les injustices

« Choice Neighborhoods » a nettement infléchi la politique de rénovation urbaine engagée depuis les années 1990 dans le cadre du programme « Hope VI ». Ce dernier avait transformé en villages urbains idylliques les sordides projects des grandes villes, ces grands ensembles de logements sociaux devenus, pour une partie d'entre eux, des abcès de fixation de la criminalité et qui pesaient négativement sur le développement des territoires environnants. La mutation du peuplement a été tout aussi réelle, pour la simple raison qu'une majorité d'habitants originels a été contrainte de déménager pour être remplacée par des ménages moins pauvres.

Si les maires, fonctionnaires fédéraux, promoteurs privés et urbanistes n'ont eu de cesse de vanter les « succès » de « Hope VI », une autre coalition d'acteurs, composée des défenseurs du logement des pauvres et des minorités ainsi que de chercheurs, a vivement contesté cette politique. Leurs critiques ont porté sur plusieurs aspects : l'éviction massive des habitants originels, la disparition d'un stock de logements sociaux très bon marché, une trop grande focalisation sur les aspects physico-immobiliers de la rénovation au détriment des services éducatifs et sociaux, une participation des habitants souvent réduite à de l'information, voire à une simple manipulation.

Lorsque Obama arrive au pouvoir en 2009, il tente de satisfaire ces deux coalitions. Le compromis s'appelle « Choice Neighborhoods » (« quartiers de choix »). Son administration a tracé un chemin étroit, cherchant à corriger les effets antisociaux les plus flagrants de « Hope VI » tout en revendiquant une filiation entre ce programme et « Choice Neighborhoods ». Les objectifs cardinaux de déconcentration de la pauvreté et de mixité, présentés comme une condition de l'égalité des chances, ont ainsi été conservés. On note néanmoins une inflexion du discours de l'administration fédérale sur la « pauvreté concentrée », évitant la stigmatisation du comportement des pauvres et préférant expliquer les problèmes sociaux dans ces quartiers par le dysfonctionnement des institutions locales.

En même temps qu'était réaffirmé l'objectif de mixité, « Choice Neighborhoods » a fixé des normes protectrices pour les résidents. Abolie sous « Hope VI », la règle du « un pour un » (imposant la reconstruction de chaque logement social démoli) a été restaurée, avec des exigences de reconstitution d'une offre de logement social effectivement accessible aux bas revenus. L'autre inflexion majeure concerne les relogements. L'administration fédérale s'est engagée à mettre fin aux pratiques des bailleurs sociaux (dites de screening) consistant à passer au peigne fin le profil des locataires pour exclure du relogement tous ceux qui n'avaient pas d'emploi ou dont un membre de la famille s'était livré à des activités criminelles, notamment le trafic de drogue. Ces mesures interdisaient de facto à la grande majorité des locataires de revenir vivre dans les quartiers rénovés.

Le programme protège plus largement les ménages relogés en posant le principe du « droit au retour » (right to return) dans le quartier d'origine. Même les personnes indiquant vouloir quitter leur quartier ont le droit de revenir ultérieurement si elles changent d'avis. Cependant, le droit au retour n'est pas nécessairement celui de revenir dans les limites du quartier d'origine, ce qui pourrait compromettre l'objectif de mixité. Il s'agit du droit à être relogé sur site ou hors site, mais à proximité suffisante afin que les habitants originels bénéficient des améliorations apportées à leur quartier.

À Boston et Chicago : partir ou rester ?

Boston et Chicago font partie des cinq premières villes retenues par l'administration fédérale pour mettre en œuvre sa nouvelle politique de rénovation urbaine. Dans le premier cas, le projet était porté par la municipalité, en partenariat avec des associations et des entreprises sociales du quartier dans le second cas, il était porté par un promoteur privé à but non lucratif associé à la municipalité.

Notre enquête sur ces deux terrains a cherché à analyser les tensions pouvant naître du double objectif de revalorisation des quartiers et d'équité envers les habitants originels. Le résultat est clair : il existe une voie pour réconcilier ces deux préoccupations dans une démarche de rénovation urbaine qui ne se résume pas à l'acte de démolir et reconstruire. L'amélioration des conditions de logement a certes constitué le point d'entrée du processus de rénovation. Mais l'ampleur des démolitions a été très variable : 504 logements à Chicago contre seulement 27 à Boston. Ce grand écart témoigne d'une réelle plasticité du programme, à mettre au crédit de l'administration Obama, qui n'a pas fait de la massivité des démolitions une condition d'éligibilité. Le gouvernement avait répété que les « communautés locales » devaient décider de leur destin.

Il existe dans les deux sites étudiés un large consensus des acteurs - y compris chez les porte-parole des habitants les plus pauvres - autour d'une finalité d'attractivité des quartiers. Mais la mixité est considérée comme l'horizon lointain - et aléatoire - du processus de changement. Dans l'immédiat, il s'agit de renforcer l'attractivité du quartier pour ceux qui y résident. En cohérence avec l'intitulé du programme, la seule question qui vaille pour une partie des acteurs est celle du choix des habitants : celui de partir ou de rester.

D'autres acteurs - fonctionnaires fédéraux, bailleurs sociaux, promoteurs privés, propriétaires individuels - privilégient davantage l'attractivité territoriale. Réconcilier dans un même projet la valorisation des quartiers et la capacité de choix des plus pauvres supposait d'amener ces groupes d'acteurs à s'entendre sur un agenda commun. Tel était l'enjeu de la gouvernance des projets, qui devait garantir l'expression et la prise en compte des intérêts de ceux qui ont du pouvoir, mais aussi de ceux qui en sont dépossédés. C'est ainsi que les locataires sociaux, partisans d'une restructuration profonde de leur quartier, ont été étroitement associés à la définition des projets et notamment des règles relatives au relogement. Dans les deux villes, toutes les voix ont donc eu l'opportunité de s'exprimer et d'influencer le contenu des projets : la voix des locataires du logement social et des activistes engagés à leurs côtés, celle des propriétaires et des promoteurs immobiliers, celle des associations de quartier et des institutions extérieures.

Les enseignements pour le cas français

« Choice Neighborhoods » représente la tentative la plus convaincante à ce jour, aux États-Unis, pour articuler attractivité territoriale et équité sociale dans la rénovation urbaine. L'inflexion de la politique fédérale sous Obama doit être néanmoins relativisée. D'abord parce que l'étude a porté sur les conditions d'élaboration des projets et le début de leur mise en œuvre elle ne permet pas d'en observer les effets à plus long terme, notamment les tensions qui pourraient surgir ultérieurement dans le scénario d'une gentrification accélérée des quartiers rénovés. Ensuite parce que la démolition des grands ensembles de logements sociaux se poursuit à un rythme élevé aux États-Unis, dans le cadre d'autres procédures qui ne prévoient aucune action de redéveloppement global des sites démolis.

Quels enseignements en tirer pour le cas français ? Formellement, les démarches de rénovation urbaine des deux pays se ressemblent beaucoup, car elles mettent toutes deux l'accent sur l'objectif de mixité. Mais derrière un même affichage, les intentions poursuivies divergent substantiellement. En France, la rénovation urbaine est justifiée par des arguments essentiellement politiques : préserver le « modèle républicain » contre le « communautarisme » et, ce faisant, lutter contre la montée du Front national. L'objectif premier du Programme national de rénovation urbaine était de rééquilibrer le peuplement de quartiers où les minorités dites visibles sont devenues majoritaires. La rénovation urbaine est en échec de ce point de vue car elle aura surtout permis à des ménages appartenant à ces groupes minoritaires de réaliser des parcours résidentiels dans leur propre quartier, d'acheter des logements et de s'y ancrer davantage.

Aux États-Unis, le peuplement est pensé comme une agrégation de choix individuels dans les conditions du marché, les politiques publiques devant seulement garantir l'équité d'accès de tous à une offre résidentielle diversifiée. L'évolution de la composition ethno-raciale des quartiers n'est pas considérée comme un critère pertinent du succès ou de l'échec de la politique menée. Il s'agit de déconcentrer la pauvreté pour donner davantage de perspectives de promotion aux populations de ces quartiers, même s'ils restent majoritairement habités par des minorités.

Cette ambition était restée largement rhétorique dans le programme « Hope VI », qui a fait prévaloir la valorisation territoriale plutôt que l'équité sociale. « Choice Neighborhoods » opère un rééquilibrage significatif en apportant des garanties aux habitants originels et en intégrant les dimensions sociales, éducatives et économiques du processus de changement. Pour autant, un programme ponctuel ne peut suffire à modifier la trajectoire socio-économique d'un grand nombre habitants.

Échapper à la pauvreté est un processus long et aléatoire, bien davantage déterminé par l'environnement global (marché de l'emploi, salaire minimum, couverture santé...) que par un projet urbain, aussi intégré soit-il.

Imprimer Envoyer par mail Réagir à l'article