Lucas CHANCEL

Chercheur et maître de conférences à Sciences Po.

Énergies renouvelables : ne pas se tromper d'indicateur

Le bien-fondé des politiques de développement des énergies renouvelables est généralement évalué par rapport à leurs coûts. Mais les coûts véhiculent des informations partielles, qui induisent parfois en erreur. Dans le débat passionné sur la transition énergétique, il est essentiel d'utiliser les métriques adaptées aux objectifs recherchés.

Tour à tour bouc émissaire de l'augmentation globale du prix de l'énergie — de l'électricité en particulier — ou pilier central du système énergétique décarboné du futur, le développement des énergies renouvelables (ENR) est source de nombreux débats, notamment en ce qui concerne son impact économique. Or, ce débat demeure encore trop souvent réducteur, car prisonnier de l'idée que le « coût » serait une donnée simple et objective. Un coût est par essence une donnée relative et multidimensionnelle qu'il faut d'abord déconstruire pour en apprécier la complexité et en évaluer les impacts : un coût mesuré par rapport à quelle référence ? Mesuré de manière statique ou dans une vision dynamique de long terme ? Payé par qui et avec quel impact sur les acteurs économiques ? Sans prétention à l'exhaustivité, cet article vise à explorer ces différentes pistes d'analyse.
De prime abord, les choses semblent pourtant claires en France : face à des objectifs politiques ambitieux (23 % d'énergies renouvelables dans la consommation d'ici à 2020, dont 27 % pour l'électricité), le poids des énergies renouvelables électriques couvertes par l'obligation d'achat dans la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ne cesse d'augmenter. Entre 2009 et 2013, la part des dépenses de la CSPE associée aux énergies renouvelables a été multipliée par cinq, passant de 560 millions d'euros à près de 2,8 milliards d'euros annuels, et représente désormais plus de 50 % du total des charges 1. D'ici à 2017, ces charges associées aux ENR pourraient atteindre 4,4 milliards d'euros, selon les calculs de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). En Allemagne, où les énergies renouvelables atteignent désormais les 25 % de l'approvisionnement en électricité, le surcoût à compenser devrait même atteindre 23 milliards d'euros pour la seule année 2014.
Considérée de cette manière, cette hausse peut effectivement susciter des craintes, d'autant plus dans le contexte économique actuel. Elle doit néanmoins être remise dans la perspective plus large de la transition énergétique et du renchérissement structurel du coût des énergies fossiles et nucléaire 2, du fonctionnement du marché de l'électricité et des choix politiques en matière de partage de l'effort entre les différents acteurs économiques.

Vision de long terme

Face à l'impératif de « décarbonisation » qu'implique la prise au sérieux des objectifs de lutte contre le changement climatique, peu de possibilités économiquement viables subsistent à côté des énergies renouvelables pour tous les usages (pas seulement l'électricité, mais aussi la chaleur et la mobilité) et d'un effort massif de réduction des gaspillages énergétiques (efficacité et sobriété). Si le nucléaire constitue une solution de transition pour les pays qui en disposent, les projets européens récents font état de difficultés économiques considérables qui ne laissent pas entrevoir pour l'instant son développement plus large à moyen terme 3.
Dans ce cadre, les politiques actuelles de soutien aux énergies renouvelables visent en premier lieu à favoriser l'innovation et les économies d'échelle pour disposer des technologies matures le plus rapidement possible. L'exemple du photovoltaïque est le plus marquant, avec une réduction des coûts de 20 % à chaque doublement des capacités depuis 1976 4. Ces politiques s'inscrivent donc dans une perspective dynamique de long terme afin de disposer de solutions compétitives pour anticiper la hausse tendancielle du coût des énergies fossiles. En ce sens, les coûts des énergies renouvelables d'aujourd'hui peuvent être considérés comme des investissements permettant de générer des bénéfices macroéconomiques, à l'avenir, par la réduction de la facture énergétique extérieure et l'accroissement de l'activité économique locale.

Quel coût effectif à court terme ?

Le débat français fait souvent l'impasse sur le potentiel de réduction des coûts rapidement accessible pour les ENR proches de la maturité, notamment l'éolien et le solaire. Pour l'éolien, des analyses comparatives entre la France et l'Allemagne montrent que la durée de développement est de sept à huit ans en France, contre deux à trois ans en Allemagne. En France, la lourdeur administrative est source de surcoûts importants, avec un fort impact sur les coûts de développement et l'appréciation des risques financiers. De même, des études de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) montrent qu'un financement à taux préférentiel peut réduire le coût de production jusqu'à - 30 % pour l'éolien et le photovoltaïque, en raison de l'importance du coût de financement pour ce type de projets hautement capitalistiques 5. En prenant en compte ces facteurs, on peut estimer que le coût des projets pourrait être rapidement réduit de 30 à 40 % en France, avec un coût public très faible.
Sur le court terme, le surcoût des ENR est généralement évalué en termes d'écart par rapport au prix de marché de gros de l'électricité. Loin de refléter un coût « réel », ce dernier illustre avant tout les nombreuses imperfections d'un marché européen caractérisé par une prise en compte insuffisante des externalités négatives (CO2, pollutions, risques technologiques) et des surcapacités importantes. Fondé sur le principe du coût marginal, ce marché fait apparaître un effet paradoxal : avec un coût marginal quasi nul, les ENR se substituent à d'autres sources de production avec un coût marginal plus élevé. De ce fait, elles font baisser le prix de marché de gros et augmentent mécaniquement leur propre surcoût (différence entre le prix de marché et le tarif d'achat) 6. Ces exemples démontrent, d'une part, que le prix de marché ne constitue pas en l'état une référence fiable pour mesurer le surcoût des énergies renouvelables, et, d'autre part, que seule une réforme structurelle du marché permettra de lever ces dysfonctionnements et de faciliter l'intégration économique et systémique des ENR à plus long terme.
Si ces quelques exemples illustrent la difficulté à appréhender la question des coûts des énergies renouvelables, la prise en compte des prix accroît encore davantage la complexité de cette équation. En effet, si des augmentations fortes du prix de l'électricité sont attendues en France (+ 30 % d'ici à 2017 selon la CRE, + 50 % d'ici à 2020 selon un rapport d'enquête du Sénat), l'impact des énergies renouvelables doit être relativisé : selon les calculs de la CRE, il représente 20 % de la hausse prévue 7.

L'analyse de l'articulation entre coûts et prix doit également tenir compte du pilotage politique des prix, que ce soit pour favoriser la consommation ou inciter au contraire aux mesures d'efficacité énergétique, comme l'illustre l'analyse de la composition des prix de l'électricité en Europe. La part « charges et taxes » varie ainsi de 17 centimes/kWh (56 % du prix TTC) au Danemark à 0,9 centime/kWh (5 % du prix TTC) à Malte, témoignant de choix politiques largement contrastés.

Les déterminants de la vulnérabilité énergétique

La hausse des prix de l'énergie se répercute sur les factures des ménages et les charges des entreprises. Elle peut induire des conséquences en matière de pouvoir d'achat (réduction du « reste à vivre » pour les ménages précaires) ou, pour les entreprises soumises à la concurrence internationale, de compétitivité. Toutefois, d'autres éléments que les prix entrent en jeu pour expliquer la vulnérabilité des acteurs économiques en matière énergétique.
Pour les ménages, la vulnérabilité énergétique peut être définie comme une situation où le taux d'effort énergétique global (TEE), c'est-à-dire les dépenses énergétiques en matière de logement et de transport, est supérieur à 15 % du revenu. Au niveau national, 4,3 millions de ménages français sont dans cette situation 8. La vulnérabilité énergétique résulte de facteurs qui se recoupent parfois, mais pas toujours : prix de l'énergie, mais aussi et surtout mauvaise isolation du logement, vétusté et inefficacité des systèmes de chauffage ou des appareils électriques, absence de transports en commun dans la zone d'habitation et longue distance domicile-travail.
Il n'y a pas de corrélation, au niveau européen, entre prix de l'énergie et vulnérabilité énergétique, comme en témoigne la figure 1. Dans les pays nordiques, où les prix sont relativement élevés (Danemark, Suède, Norvège), moins de 2 % des ménages déclarent éprouver des difficultés pour se chauffer, alors qu'au Royaume-Uni, en France ou en Belgique, où les prix de l'énergie sont relativement faibles, ce sont plus de 5 % des ménages qui déclarent éprouver des difficultés pour se chauffer correctement.

FIGURE 1. VULNÉRABILITÉ ÉNERGÉTIQUE ET PRIX DE L'ÉNERGIE DANS L'UNION EUROPÉENNE.

Les couleurs des losanges représentent l'efficacité thermique de l'habitat résidentiel (vert : bonne ; orange : moyenne ; rouge : mauvaise). Les données sont normalisées de 0 à 10.

Source : les auteurs, sur la base des données Eurostat et BPIE (2011) 9.

En cherchant à traiter la vulnérabilité énergétique des ménages, les politiques garantissant de faibles prix de l'énergie ne s'attaquent pas aux facteurs déterminants de la vulnérabilité. Aujourd'hui, pour simplifier, il existe deux grandes logiques de lutte contre la vulnérabilité énergétique. Dans un cas, les pouvoirs publics et les opérateurs viennent en aide aux acteurs vulnérables en proposant des tarifs réduits de l'énergie (c'est le cas en France ou au Royaume-Uni, par exemple). Lorsqu'elle n'est accompagnée d'aucune autre mesure, une telle aide peut avoir des effets pervers : elle peut encourager les ménages à consommer davantage, alors même que les prix de l'énergie sont structurellement appelés à augmenter.
Une autre logique d'aide consiste à accompagner les acteurs pour qu'ils réduisent leur dépendance à des prix élevés de l'énergie : par des politiques d'efficacité, de transports en commun, de rénovation thermique de l'habitat notamment. C'est ce qui a permis aux pays nordiques de limiter le problème de la vulnérabilité énergétique, tout en maintenant des prix de l'énergie très élevés (notamment sous l'effet des taxes environnementales) 10. À l'évidence, de telles politiques d'aides structurelles ne peuvent être mises en place du jour au lendemain. Un soutien financier aux acteurs les plus vulnérables est nécessaire. Mais au lieu de réduire les prix de l'énergie, des aides au revenu pourraient être versées en fonction des contraintes énergétiques et de la situation financière des ménages, comme en Suède. En s'intégrant aux aides sociales existantes, elles ne perturbent pas le signal envoyé par les prix.
Finalement, la focalisation sur de faibles factures énergétiques et non sur de faibles prix de l'énergie a permis à certains pays de garantir aux acteurs économiques un signal-prix sur l'énergie à la fois clair et progressif, qui incite aux investissements dans les secteurs d'avenir et permet de lisser les chocs se produisant sur les marchés internationaux de l'énergie. Nous nous sommes intéressés ici aux ménages, mais le besoin de dissocier facture et prix est le même dans le débat traitant des impacts de la transition énergétique sur les entreprises. Cependant, définir les bons critères pour venir en aide aux entreprises et s'assurer que le versement d'aide est bien accompagné d'efforts en matière d'efficacité n'est pas chose facile, comme en témoigne le débat actuel en Allemagne.
En conclusion, la variable essentielle qu'il convient d'apprécier pour traiter de l'impact du développement des énergies renouvelables sur les consommateurs d'énergie n'est pas le coût mais les prix et la facture énergétique. Si les prix des énergies sont structurellement appelés à augmenter, en France, il existe encore beaucoup de potentiel pour réduire les factures. Dans les débats passionnés sur l'avenir énergétique du pays, il est primordial de ne pas se tromper d'indicateur.

  1. Le reste correspondant à la péréquation tarifaire (mécanisme par lequel l'opérateur garantit un prix unique de l'électricité pour les utilisateurs, où qu'ils se trouvent sur le territoire), aux contrats d'achat cogénération et aux mécanismes de solidarité.
  2. Voir par exemple l'analyse d'Arnulf Grubler sur la courbe d'apprentissage négative du nucléaire aux États-Unis et en France : Arnulf Grubler, « The costs of the french nuclear scale-up. A case of negative learning by doing », Energy policy, vol. 38/9, septembre2010.
  3. Ces difficultés économiques peuvent être illustrées par le cas de l'Angleterre, où la construction de nouveaux réacteurs dépend d'un prix d'achat garanti de 115 euros/MWh sur trente-cinq ans, auquel s'ajoute une garantie financière de l'État britannique. Indexé sur l'inflation, ce prix pourrait atteindre de fait 145 euros/MWh au moment de la mise en service, prévue vers 2023, tandis que le coût des principales énergies renouvelables devrait considérablement baisser d'ici là (voir par exemple : Institut Fraunhofer ISI, « Levelized costs of electricity. Renewable energies », mai 2012).
  4. Kersten et al., PV learning curves : past and future drivers of cost reduction, 2011.
  5. AIE, « Projected costs of generating electricity », 2010. L'AIE donne l'exemple d'une diminution du taux d'actualisation de 10 % à 5 %, conduisant à une baisse du coût de production (sur la durée de vie de l'installation) de 25 à 30 % en raison de l'intensité capitalistique des projets éoliens et photovoltaïques.
  6. Loin d'être négligeable, cette diminution du prix de marché par les énergies renouvelables représentait au total 5 milliards d'euros en Allemagne en 2012. Prenant en compte l'ensemble de ces effets, des études ont montré que le surcoût « réel » des énergies renouvelables devrait de fait être deux fois inférieur au coût effectivement couvert par la contribution ENR en Allemagne (BEE, « Hintergrundpapier zur EEG-Umlage », 2013 Öko-Institut, « Analyse der EEG-Umlage 2014 », 2013).
  7. Cette hausse se compose à parts égales de l'augmentation du coût de fourniture (investissement dans le parc nucléaire historique) de la part réseau (Turpe) et de la hausse de la CSPE, dont 60 % sont affectés au surcoût des ENR.
  8. La précarité énergétique, à la différence de la vulnérabilité énergétique, est un phénomène qui recoupe une situation de vulnérabilité énergétique et une situation de précarité économique. La précarité économique d'un ménage peut être définie par une situation où le reste à vivre du ménage (budget restant après le paiement de toutes les charges et les dépenses alimentaires) est nul ou inférieur à 0. Selon ERDF, qui se fonde sur la base de données Précariter, la France compte 2,3 millions de ménages (sur 28 millions) en situation de précarité énergétique, soit près de 8 % de l'ensemble.
  9. Eurostat (2014), http://ec.europa.eu/eurostat Buildings performance institute Europe (BPIE), « Europe's buildings under the microscope. A country-by-country review of the energy performance of buildings », 2011, http://www.europeanclimate.org/documents/LR_%20CbC_study.pdf
  10. On peut citer l'exemple le plus connu, celui de la Suède, où les ménages sont soumis à une taxe de 182 euros par tonne de CO2 (la taxe carbone proposée par le gouvernement Fillon en 2009 proposait un montant de 17 euros pour une tonne de CO2).
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2014-3/energies-renouvelables-ne-pas-se-tromper-d-indicateur.html?item_id=3407
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