Sommaire N°32

Juin 2012

Didier RIDORET

Avant-propos

Besoins en logements : éléments d'une controverse

Claude TAFFIN

Une notion ambivalente à la mesure délicate

Alain JACQUOT

Combien de logements construire chaque année ?

Laurence HERBEAUX, Yannick MORIN

Une grande disparité territoriale de la demande potentielle

Bernard COLOOS

Mitage ou expansion urbaine cohérente ?

Michel MOUILLART

Il faut construire partout en France

Christophe ROBERT, Anne-Claire MÉJEAN-VAUCHER

Le mal-logement, un phénomène massif

Les paradoxes de la Russie

Pascal MARCHAND

Un long chemin vers la démocratie

Natalia NAROTCHNITSKAÏA

La Russie face aux nouvelles réalités géopolitiques

Web

Aymeric CHAUPRADE

Le retour de la grande Russie

Daniel VERNET

Un pouvoir ébranlé

Alexandre MELNIK

La société civile, horizon de l'après-Poutine ?

Arnaud KALIKA

La corruption, un mal national

Jean-François COLOSIMO

Une renaissance inespérée de la religion orthodoxe

Jacques SAPIR

L'économie doit concrétiser ses brillantes potentialités

Jean de GLINIASTY

Des projets pour la décennie 2010

Frédéric LACAVE

Entreprendre en Russie : un parcours à préparer

Irina SIDOROVA

Un contexte des affaires en mutation

Yves ZLOTOWSKI

La croissance n'élimine pas les risques

Jacques HOGARD

La Russie, ce marché qui vous tend la main !

Maxime FILANDROV

Les nécessaires progrès du développement durable

Nicolaï PAVLOVITCH KOCHMAN

Le bâtiment sur la voie de l'autorégulation

VO

Serge CUNIN

Ne transposons pas notre modèle français !

François PERRAULT

Il faut bien peser le pour et le contre

Claude TAFFIN

est économiste et statisticien.

Une notion ambivalente à la mesure délicate

La méthode classique d'évaluation des besoins de construction a fait ses preuves. Ses limites conceptuelles et techniques sont bien cernées. L'éclairage sur les mal-logés est plus récent et soulève, lui, de nombreuses questions.

Le déséquilibre du marché du logement ne saurait s'expliquer par la seule pénurie. Entre une approche purement quantitative et nationale et le fonctionnement des marchés locaux, quatre facteurs interfèrent : le temps (les délais de construction, le cycle), l'argent (le revenu, le crédit, les aides), l'espace (centre-périphérie, Paris-province, etc.) et l'humain (la spéculation, le panurgisme, la peur, etc.). Pourtant, malgré l'importance légitime prise par les indicateurs de marché, conjoncturels et localisés, sur les prix d'achat et les loyers, l'intérêt pour l'estimation des besoins en logements n'a pas faibli. Il s'est en fait dédoublé. La montée de la précarité a en effet superposé à un exercice purement prospectif, survivance de l'époque de la planification, une évaluation instantanée des besoins. Coexistent donc deux notions distinctes :

  • les besoins de construction de logements neufs : exercice d'anticipation fondé principalement sur les projections démographiques, que l'Insee préfère désormais appeler « demande potentielle » ;
  • le décalage à l'instant présent entre les conditions réelles de logement (ou de non-logement) de la population et une situation virtuelle dans laquelle chacun serait logé sinon selon ses besoins, du moins de manière décente.

Il s'agit de deux évaluations indépendantes qui peuvent se combiner : une fois estimé le besoin annuel de construction (notion 1), on peut lui ajouter un nombre de logements destiné à rattraper le « retard » (notion 2) sur un nombre d'années fixé par convention.

Les besoins en logements neufs

La méthode historique d'estimation des besoins est fondée sur des calculs en projection éprouvés, qui consistent à extrapoler à moyen-long terme des tendances observées sur une période passée plus ou moins longue. Ces projections sont relatives à la démographie des ménages et à l'évolution du parc de logements existants. Cette approche purement statistique vise à essayer d'évaluer un nombre de logements à construire pour maintenir en l'état l'adéquation quantitative globale du parc de logements à la population.

Ce faisant, on ne se pose pas la question de savoir si la situation actuelle est satisfaisante. Il n'y a donc, dans ce calcul des besoins, aucune vision normative ni d'évaluation d'un éventuel rattrapage, et c'est pour cette raison que l'Insee préfère l'appeler « demande potentielle ». Les besoins en logement au cours d'une période future se définissent en effet comme le nombre de logements à construire au cours de cette période, pour qu'à son terme les conditions de logement de la population, considérées de façon globale et purement quantitative, soit restent les mêmes, c'est-à-dire sans desserrement ni resserrement, soit évoluent tendanciellement.

Le calcul des besoins repose sur l'égalité : nombre de ménages = nombre de résidences principales, qui définit les uns et les autres (depuis 1954). Il en résulte évidemment que l'accroissement du nombre de résidences principales au cours d'une période donnée est égal à celui du nombre de ménages.

Le point de départ du calcul est toujours constitué par une projection de population. Dans sa forme la plus fruste, qui est utilisée dans les pays dont l'appareil statistique est moins sophistiqué que le nôtre, on se contente d'évaluer le nombre de ménages futurs en divisant la population totale par le nombre moyen de personnes par ménage observé ou extrapolé. La méthode utilisée en France introduit un triple raffinement :

  • d'abord, la partie de la population qui vit « hors ménages ordinaires », c'est-à-dire dans une structure d'hébergement collectif, est extrapolée séparément ;
  • ensuite, le nombre de personnes par ménage constitue un indicateur trop réducteur pour exprimer la propension des ménages à partager un même logement ; un ménage de quatre personnes peut en effet comprendre soit deux couples, soit un couple avec deux enfants ; la méthode repose sur la notion de personne de référence du ménage (qui a remplacé en 1982 celle de chef de ménage)1 et consiste à mesurer et extrapoler les taux de personne de référence, c'est-à-dire la probabilité pour tout individu d'être personne de référence du ménage au sein duquel il vit ;
  • enfin, le parc des résidences principales évolue : certaines sont détruites, d'autres disparaissent par fusion avec un autre logement ou par changement d'usage, et vice versa ; les changements d'affectation au sein du parc de logements entre résidences principales, résidences secondaires et logement vacants doivent aussi être pris en compte.

Le nombre de logements à construire est donc obtenu par l'addition des quatre éléments suivants : l'accroissement du nombre de ménages, le solde des désaffectations de résidences principales, les nombres de résidences secondaires et de logements vacants à produire pour obtenir en fin de période des taux de possession et de vacance déterminés.

Les projections de population

L'accroissement du nombre de ménages repose sur une projection de population effectuée à partir du dernier recensement. Il s'agit actuellement des résultats de l'exploitation des cinq premières enquêtes annuelles (2004-2008) du recensement nouvelle formule. Cela nécessite un jeu d'hypothèses sur la fécondité, la mortalité et le solde migratoire, par sexe et âge.

Comme pour toute projection, sa qualité repose d'abord sur celle des informations de base, les recensements de population, et sur la réalisation des scénarios, dont la probabilité décroît avec l'horizon temporel.

En matière de recensement, l'Insee a opté depuis 2004 pour une méthode révolutionnaire consistant à ne conserver l'exhaustivité que pour les communes de moins de 10 000 habitants et à n'enquêter que sur 40 % des immeubles dans les autres. En outre, l'opération se déroule sur un cycle de cinq ans : sont couvertes chaque année une commune de moins de 10 000 habitants sur cinq et 8 % des « adresses » des autres communes. Le nouveau recensement a une couverture supérieure à celle de ceux qui l'ont précédé. Cette différence introduit une distorsion dans les projections de ménages, qui prolongent les tendances entre recensements. Ce n'est pas nouveau : en l'absence de changement de méthode, les recensements passés n'étaient pas de qualité égale.

Quant aux hypothèses de projections du nombre de personnes, elles sont de fiabilité et d'effet inégaux.

L'hypothèse concernant la fécondité n'a d'impact sur le nombre de ménages que lorsque les nouvelles générations seront en âge de créer un ménage, c'est-à-dire à un horizon de l'ordre de vingt-cinq ans. Il n'y a donc pas d'effet sur la demande potentielle avant ce terme, puisque l'on ne vise qu'une mesure purement quantitative, en nombre de logements, et non qualitative, la taille des logements faisant partie de la qualité. Il en irait autrement si la demande se mesurait en mètres carrés, comme c'est le cas par exemple en Chine.

L'hypothèse sur la mortalité joue au contraire un rôle important, et des projections à un horizon de quarante ou cinquante ans sont évidemment très aléatoires. En faisant varier le gain annuel d'espérance de vie à la naissance de plus ou moins 0,05 année, l'effet sur la population totale en 2050 est de plus ou moins 2 % environ (soit 1,4 million de personnes).

L'hypothèse sur les migrations est naturellement la plus fragile, puisque la mesure du solde migratoire ne repose pas sur l'observation directe : celui-ci est obtenu par différence entre la population totale et le solde naturel. L'exercice de projection tendancielle est difficile au plan technique ; sa dimension politique ne simplifie pas l'exercice. Pour ces raisons, l'Insee a souvent fait preuve de timidité dans ses projections, retenant un solde nul quand certains experts prônaient 50 000, puis 50 000 quand on évoquait 100 000. Le maintien de 100 000 dans les dernières projections a été précédé, comme pour les autres hypothèses, d'une consultation d'experts démographes.

Les projections de ménages

Le passage d'une projection de population à une projection de ménages s'effectue à partir d'une répartition de la population répartie par âges, sexes et modes de cohabitation. On distingue les modes de cohabitation suivants :

  • population hors ménages ordinaires ;
  • personnes vivant seules ;
  • personnes adultes vivant en couple ;
  • adultes à la tête d'une famille monoparentale ;
  • enfants et personnes isolées dans un ménage comportant une famille ;
  • personnes isolées dans un ménage sans famille.

Cette répartition est ensuite projetée de façon tendancielle. Compte tenu de la façon dont est déterminée la personne de référence, qui privilégie notamment les hommes vivant en couple, la probabilité d'être personne de référence est nulle pour la population hors ménage ou les femmes vivant en couple, les enfants et quelques cas marginaux ; elle est égale à un pour les personnes vivant seules. Dans les autres cas, elle est fixée au dernier niveau observé.

La démographie du parc de logements

Les nouveaux logements sont nécessaires, non seulement pour loger les nouveaux ménages, mais aussi pour remplacer les logements disparus. Plus précisément, on doit estimer la « désaffectation nette des résidences principales » car, s'il en disparaît, le parc immobilier existant en produit également.

D'abord, le parc de logements dans son ensemble connaît divers mouvements : destruction, fusion entre deux ou plusieurs logements ou au contraire éclatement, changement d'affectation, c'est-à-dire transformation d'un local à usage professionnel (bureau, commerce, bâtiment agricole, hôtel, etc.) en logement et vice versa. Ce solde, qui est généralement un déficit, est appelé « désaffectation nette de l'ensemble du parc ».

Pour connaître la « désaffectation nette des résidences principales », il faut répartir ce solde entre résidences principales, résidences secondaires (distinguées en outre, depuis 1990, des « logements occupés occasionnellement ») et logements vacants. Mais cela ne suffit pas. En effet, des échanges interviennent aussi entre ces trois catégories : des résidences secondaires deviennent principales lorsque la ville grignote la campagne environnante, la vacance est une étape vers l'abandon ou la destruction ou une transition pour cause de travaux, vente ou relocation, etc.

Ces soldes sont faibles et leur calcul est imprécis. D'abord, la distinction entre catégories de logement est malaisée, notamment celle entre un logement vacant et un logement occupé occasionnellement, ou celle entre un logement à l'abandon et un vacant recyclable. Ensuite, ces mouvements ne peuvent être mesurés qu'à partir d'un suivi du parc, c'est-à-dire à l'aide d'une source qui ré-enquête le même local (et pas seulement logement !) ; ce n'est pas le cas des recensements, ni, en général, des enquêtes sur le logement.

L'Insee se contente désormais d'estimations forfaitaires. Les dernières consistent à retenir un solde global de 30 000 ou 50 000 ; ce dernier chiffre prend en compte l'accélération des démolitions de logements sociaux dans le cadre du renouvellement urbain. Les hypothèses en matière de mouvements internes au parc ne sont plus explicitées. Seuls le sont les objectifs, en termes de proportions respectives de logements vacants et de résidences secondaires.

Les besoins instantanés

La mesure des besoins instantanés, c'est-à-dire le dénombrement des mal-logés (y compris sans domicile), donne lieu chaque année à un chiffrage détaillé publié dans le rapport de la Fondation Abbé Pierre2. Il s'appuie sur les meilleures sources disponibles, recensements et enquêtes Logement de l'Insee pour la plupart, définit clairement les sous-populations concernées et leurs conditions d'hébergement (quand elles sont logées), élimine les doubles comptes dans la mesure du possible.

L'apparente précision des résultats ne doit toutefois pas occulter leur fragilité : difficulté de mesure, aléas du sondage, hétérogénéité des sources, unités statistiques (ménages ou individus) et dates des observations (2002 à 2010). Par ailleurs, les situations recensées par la Fondation Abbé Pierre sont diverses : les critères qui les définissent peuvent être objectifs mais normatifs (inconfort, surpeuplement) ou subjectifs (hébergement contraint ou résigné) ; elles peuvent être durables ou temporaires.

Peut-on traduire ces situations en termes de déficit de logements ? Cela revient à se demander dans quelle mesure le parc existant pourrait les résoudre. Une étude sur les besoins non satisfaits en Île-de-France s'y était risquée : le résultat était de l'ordre de 50 %. Exercice d'école, évidemment : il faudrait un marché extrêmement fluide et des ménages d'une rationalité économique parfaite ou un gouvernement autoritaire et éclairé (double condition rarement satisfaite, sauf peut-être à Singapour). Sans compter que des logements peuvent être divisés ou regroupés, et que l'on ne sait pas distinguer parmi les logements inconfortables ceux qui sont recyclables de ceux qui doivent être remplacés. Une meilleure utilisation du parc existant passe aussi par un recours accru à la sous-location et à la colocation.

L'étude précitée avait défini une norme composée de trois éléments : confort, adéquation physique et adéquation financière. Pour les « décohabitants », elle avait retenu une méthode composite tenant compte à la fois de l'âge et des désirs exprimés lors d'une enquête. Depuis lors, l'existence d'une norme nationale a été esquissée, avec la notion de logement décent, puis précisée par la loi Dalo (droit au logement opposable). La dimension financière n'est qu'indirectement présente : il n'y a pas de norme explicite en termes de taux d'effort ou de revenu résiduel.

La méthode classique d'évaluation des besoins de construction a fait ses preuves. Ses limites conceptuelles et techniques sont bien cernées. On pourra seulement souhaiter que la démographie du parc existant fasse l'objet d'un réexamen, notamment à l'aide du nouveau répertoire d'immeubles mis sur pied par l'Insee.

L'éclairage sur les mal-logés est plus récent et soulève, lui, de nombreuses questions. Au plan statistique, on aimerait bien sûr disposer de sources plus fréquentes, ce qui permettrait d'annualiser les résultats et de mesurer les évolutions. La traduction en termes de besoins de logements supplémentaires, à cadre réglementaire inchangé, suppose une réflexion par catégories de population, la définition de normes et une modélisation poussée.

  1. Alors que le chef de ménage était la personne qui se déclarait comme tel, la personne de référence est déterminée par un algorithme qui privilégie l'appartenance à une famille, le sexe masculin, l'âge et l'activité.
  2. Voir l'article de Christophe Robert et Anne-Claire Méjean-Vaucher.
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2012-6/une-notion-ambivalente-a-la-mesure-delicate.html?item_id=3191
© Constructif
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