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Pourquoi et comment planifier la transition écologique ?

Ardente obligation de notre génération, la transition écologique nécessite une mobilisation collective efficace. En l’absence de vision d’ensemble partagée des objectifs et des leviers d’action, taxations et réglementations sectorielles ne sauraient être bien acceptées. La planification écologique, associant acteurs publics et économiques et société civile, constitue ce cadre cohérent indispensable à une mise en mouvement coordonnée.

Les cinq premiers rapports d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat des Nations unies (GIEC) ont été publiés dans une relative indifférence, en dehors des milieux scientifiques et d’une minorité désireuse de comprendre l’impact des activités humaines sur notre environnement. Ils ont certes contribué à la prise de conscience ayant conduit, lors de la COP21, en 2015, à l’adoption de l’accord de Paris, étape clé dans la lutte contre le dérèglement climatique. Adopté par 196 parties, cet accord reconnaît en effet le caractère anthropique du réchauffement climatique et fixe pour la première fois l’objectif d’en limiter l’ampleur à moins de 2 °C d’ici à la fin du siècle, et de préférence à 1,5 °C par rapport au niveau préindustriel. Mais ces sujets climatiques sont longtemps restés, tout comme celui de la sixième extinction de masse de la biodiversité mise en évidence par l’IPBES ¹ , davantage perçus dans l’opinion publique comme des enjeux dont il faudrait se préoccuper pour protéger les générations futures que comme un danger grave et imminent susceptible de remettre fondamentalement en cause nos modes de vie à court terme.

Une nécessaire stratégie d’ensemble

La hausse de la taxe carbone votée au début du premier quinquennat d’Emmanuel Macron a constitué l’un des principaux motifs de mécontentement des Gilets jaunes à partir de l’automne 2018. Son rejet massif est une illustration de ce décalage de perception et de la prédominance des préoccupations de « fin de mois » sur celles de « fin du monde ». De nombreuses analyses ont en effet montré à quel point une part significative de nos concitoyens, à commencer par ceux qui sont dépendants de leur voiture pour leurs déplacements quotidiens, se sont sentis pris au piège par cette taxation accrue des carburants, face à l’insuffisance des mesures d’accompagnement.

Mais la violence de leur réaction est également liée à l’absence d’inscription de la mesure dans une stratégie d’ensemble suffisamment claire et partagée, qui aurait aidé à mieux percevoir l’ampleur des enjeux.

Les débats autour des propositions de la Convention citoyenne pour le climat et lors de l’examen du projet de loi Climat et résilience ont également été vifs car, pour la première fois sans doute, ils ont fait apparaître clairement à nos concitoyens le fait que le respect de l’accord de Paris nécessite de modifier en profondeur notre quotidien : la façon de se loger, de produire des biens et des services, de se nourrir, de consommer, de se déplacer… Parmi les sujets polémiques, on peut citer l’interdiction de location des passoires thermiques, la lutte contre l’artificialisation des sols, l’introduction de zones à faibles émissions limitant l’accès aux centres des métropoles pour les véhicules les plus polluants, l’introduction d’une taxation au poids des véhicules neufs ou encore l’obligation d’équiper les parkings de supermarchés d’ombrières photovoltaïques.

Dans chaque cas, les mêmes interrogations légitimes : a-t-on bien mesuré l’impact de ces mesures ? L’effort exigé est-il proportionné et partagé de façon équitable ? Cela s’inscrit-il dans une vision d’ensemble cohérente qui anticipe les conséquences de ces décisions et prévoit l’accompagnement nécessaire ? En l’absence de réponses suffisamment claires et convaincantes à ces questions, mais aussi d’indicateurs de mesure précis et reconnus de l’intensité de l’effort à fournir dans chacun des domaines, les curseurs n’ont pas nécessairement été placés au niveau d’ambition cohérent avec les trajectoires rehaussées adoptées à l’échelle européenne dans le cadre du pacte vert et du paquet « Ajustement à l’objectif 55 » (qui vise à réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport à la référence de 1990).

2022, année charnière pour la transition écologique

Les échéances électorales du printemps 2022 ont fourni l’occasion de proposer et de partager une vision et un cadre plus globaux de l’effort de transition écologique. Si ces thématiques n’ont pas été au cœur des débats de la campagne présidentielle avant le premier tour, elles sont apparues centrales dans l’entre-deux-tours. Un besoin de coordination de l’action, voire de « planification », est alors apparu, afin de s’assurer que chacun contribue à sa juste part aux efforts collectifs pour décarboner notre économie et réduire ses impacts néfastes sur la biodiversité et les milieux naturels. Ainsi, lors du discours de Marseille du 16 avril 2022, le candidat Emmanuel Macron, dans un emprunt sémantique assumé à Jean-Luc Mélenchon, s’est engagé en cas de réélection à ce que son futur Premier ministre soit « directement chargé de la planification écologique », appuyé par « deux ministres forts : un ministre de la planification énergétique, qui aura pour mission de faire de la France la première grande nation à sortir du pétrole, du gaz et du charbon, et un ministre chargé de la planification écologique territoriale ».

C’est dans ce contexte nouveau que sont intervenus les épisodes caniculaires de l’été 2022, accompagnés de la pire sécheresse en Europe depuis cinq cents ans et de feux de forêt ayant détruit près de 800 000 hectares au cours de l’année au sein de l’Union européenne. Ces événements climatiques extrêmes, dont la fréquence et l’intensité s’accélèrent de façon nette et incontestable, ont donné un tout autre relief au sixième rapport du GIEC, publié en trois volets entre août 2021 et avril 2022. Ils ont contribué à accélérer la prise de conscience collective des enjeux : le dérèglement climatique n’apparaît plus comme un phénomène abstrait et lointain, mais comme un danger immédiat, qui appelle une action résolue et rapide pour éviter de franchir des points de non-retour. Ils ont également fait apparaître la nécessité pour cette action d’être coordonnée et encadrée et de ne pas reposer sur les seuls leviers de la taxation et de la réglementation contraignante, afin d’en accroître l’acceptabilité.

Organiser la planification

Mais, une fois le principe d’une planification écologique acté, se posent les questions de son organisation pratique ainsi que de son champ et de son financement. Plutôt que d’établir une forme de Gosplan descendant, selon un modèle soviétique, l’enjeu est de répartir équitablement les efforts à fournir entre les acteurs et les filières, puis de coconstruire avec chacun d’entre eux le chemin permettant d’atteindre ces objectifs, tout en définissant les financements publics et privés à mobiliser. En effet, d’une part, les acteurs économiques ne vont pas spontanément au bon rythme dans leur transition écologique et hésitent à engager les investissements nécessaires pour accélérer leur décarbonation s’ils n’ont pas de visibilité suffisante sur les objectifs globaux et les soutiens disponibles dans la durée ; et, d’autre part, rien ne permet de garantir que les objectifs fixés au niveau national seront atteints tant qu’ils ne sont pas partagés, déclinés par secteurs et par territoires et appropriés par les principaux concernés.

Planifier de façon collégiale la transition écologique apparaît ainsi indispensable si on souhaite susciter un mouvement collectif de nature à permettre l’atteinte des ambitieux objectifs fixés à l’échelle nationale et européenne.

Le cas du bâtiment

Prenons l’exemple de la rénovation énergétique des bâtiments : le gouvernement peut fixer des objectifs, par exemple rénover 700 000 logements par an ou diminuer de 2 % ou 3 % par an les émissions de carbone dans le secteur du bâtiment, mais il n’a aucune garantie qu’ils seront atteints s’il ne s’est pas au préalable assuré que :

• la filière se sent solidaire de l’engagement et capable d’y faire face ;
• la main-d’œuvre qualifiée nécessaire est formée et disponible pour réaliser les travaux ;
• les matériaux et les équipements de construction durable, de chauffage et d'isolation sont disponibles dans les quantités nécessaires ;
• la réglementation incite correctement à l'action, par exemple en interdisant l’installation de nouvelles chaudières au fioul ou en limitant fortement le chauffage au gaz fossile dans les logements neufs (à travers la réglementation environnementale RE 2020) ;
• les propriétaires de logement sont suffisamment accompagnés et informés des aides auxquelles ils peuvent prétendre et solvabilisés pour mener les travaux nécessaires (avec MaPrimeRénov’, mais aussi, à partir de cette année, les accompagnateurs Rénov’), ce qui suppose de prévoir dans la durée les budgets publics adaptés.

Cet exemple illustre la complexe mais indispensable coordination des efforts et des financements à mettre en place pour atteindre les objectifs. Elle pourrait être répliquée en matière de lutte contre l’artificialisation, de réduction des intrants chimiques en agriculture, d’électrification progressive du parc automobile ou de transition dans le secteur aérien, pour citer quelques exemples.

Décarboner par filières, en associant tous les acteurs

C’est cette logique de coconstruction qui a conduit, ces dernières années, à la négociation de contrats stratégiques de filières pour organiser la décarbonation par secteurs d’activité. Elle a été prolongée par l’article 301 de la loi Climat et résilience : celui-ci encadre désormais l’élaboration de ces feuilles de route de décarbonation sectorielles entre les représentants des filières des secteurs les plus émetteurs et les pouvoirs publics.

Mobiliser largement a également justifié l’institution du nouveau fonds vert annoncé à l’été 2022 et doté de 2 milliards d’euros pour 2023, destiné à financer l’accélération de la transition écologique des collectivités territoriales. Ce dernier peut accompagner divers types d’actions locales : rénovation énergétique de bâtiments publics, soutien au tri à la source et à la valorisation de biodéchets, rénovation de l’éclairage public, prévention des inondations ou des risques d’incendie de forêt, renaturation des villes, recyclage de friches industrielles ou urbaines, accompagnement du déploiement des zones à faibles émissions.

L’enjeu consiste ainsi à partager un objectif commun et à inscrire dans une action collective des ministères et des agences gouvernementales qui travaillent trop souvent en silos, les différents échelons de collectivités territoriales et autres acteurs publics, mais également les entreprises, les banquiers et investisseurs et la société civile. Or, il est apparu que les outils de planification existants ne suffisaient pas : stratégie nationale bas-carbone (SNBC), programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), stratégie nationale biodiversité (SNB) ont été historiquement conçues en associant insuffisamment les parties prenantes, sur la base de modalités de consultation sans doute trop formelles, et avec une implication trop limitée des ministères qui n’étaient pas chefs de file.

Secrétariat général dédié et rôle clé des acteurs financiers

La novation majeure est donc la constitution d'une équipe interministérielle directement rattachée à la Première ministre, chargée de s'assurer de l'associa­tion et de la mobilisation des divers acteurs concernés et de la prise en compte des positions exprimées, mais également de cadrer les travaux en fixant le tempo et en rendant les arbitrages qui s'imposent. Ce secrétariat général à la planification écologique (SGPE) s'appuie notamment sur un Conseil national de la refondation climat et biodiversité, cadre de dialogue structuré entre partenaires sociaux, élus locaux, acteurs écono­miques et du monde associatif pour partager enjeux, contraintes et leviers d'action sur ces thématiques.

Enfin, la planification écologique exige de s'assurer d'une mobilisation de l'épargne vers le financement de la transition, dont le coût d'ici à 2030 est estimé entre 3 et 5 points de PIB chaque année, répartis à parts équivalentes entre financements publics et privés. C'est tout le sens du plan d'action de l'Union européenne sur la finance durable, et notamment du règlement Sustoinoble Finance Disclosure Regulotion (SFDR) entré en vigueur en mars 2021. Celui-ci a été conçu pour permettre aux investisseurs de distin­guer les stratégies d'investissement durable et ainsi encourager l'orientation des capitaux vers les initia­tives contribuant à la transition environnementale. En matière de financement de la transition des entreprises vers un modèle de développement plus soutenable, les institutions financières et les fonds d'investissement ont un rôle majeur à jouer dans les prochaines années, qui suppose qu'ils rendent compte de façon claire et transparente de leurs objectifs et de leur action.

Au total, la nécessité de réduire rapidement et dras­tiquement notre empreinte écologique face aux urgences et aux crises climatiques, environnemen­tales et énergétiques impose donc une nette accélé­ration de nos efforts collectifs et leur inscription dans un cadre coordonné pour plus d'efficacité collective: c'est tout le sens de la planification écologique.

Les 22 chantiers de « France nation verte », au cœur de la transition écologique
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