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La budgétisation verte

En Europe, certains États se livrent à des expériences pour classer et chiffrer leurs dépenses selon leur impact environnemental pour l’année à venir. Ces budgets verts ne décarbonent pas les finances publiques et ne sont pas assortis d’objectifs contraignants. Ils peuvent néanmoins aider à intégrer les enjeux environnementaux dans le pilotage des politiques publiques. La France, en cette matière budgétaire, est exemplaire.

Un rapport sur « l’impact environnemental du budget de l’État » est annexé au projet de loi de finances (PLF) depuis celui de l’exercice 2021. Sa première partie, appelée « budget vert de l’État », présente l’impact environnemental des crédits budgétaires et des dépenses fiscales inscrits dans le PLF. Cet article explique d’abord quels sont les principes et méthodes du green budgeting et comment ils sont mis en œuvre dans les pays de l’Union européenne. Il présente ensuite le budget vert de l’État et en montre l’intérêt et les limites.

I. Les principes et la pratique de la budgétisation verte dans l’Union européenne

Les principes

La « collaboration de Paris sur la budgétisation verte » a été lancée en 2017, lors du One Planet Summit, par l’OCDE, qui en a défini les principes essentiels. C’est une procédure permettant d’identifier et d’évaluer les contributions des dépenses et recettes budgétaires à la réalisation d'objectifs environnementaux. On peut la considérer comme une forme particulière de budgétisation par la performance, dans laquelle les objectifs sont environnementaux. Il existe trois approches, de la plus simple à la plus ambitieuse, de la budgétisation verte :

• la première consiste à considérer qu’une dépense budgétaire est verte si elle a un objectif environnemental, même s’il n’est pas démontré qu’elle contribue effectivement à l’atteindre, puis à estimer la part de ces dépenses vertes dans le budget ;
• la deuxième consiste à considérer qu’une dépense est verte si elle contribue à atteindre un objectif environnemental, même si ce n’est pas son objectif, puis à estimer la part de ces dépenses vertes dans le budget ;
• la troisième consiste à évaluer l’impact (positif ou négatif) de chaque dépense budgétaire au regard d’un objectif environnemental puis à estimer l’impact global du budget au regard de cet objectif.

Dans chacune de ces approches, les dépenses qui contribuent négativement à un objectif environnemental sont éventuellement déduites et les dépenses vertes peuvent être pondérées en fonction de l’intensité de leurs effets probables au regard de cet objectif.

Les objectifs environnementaux étant multiples et parfois contradictoires, une dépense peut à la fois contribuer à réaliser un objectif environnemental et à s’éloigner d'un autre (les subventions en faveur des éoliennes contribuent à réduire les émissions de gaz à effet de serre mais aussi à mettre en danger les oiseaux et à dégrader les paysages). Pour résoudre cette difficulté, il faudrait mesurer le coût marginal social des divers dommages environnementaux et procéder à une évaluation socio-économique de toutes les mesures budgétaires sur la base de ces coûts, ce qui va au-delà de la troisième approche et est en pratique hors de portée.

En fait, il faut soit distinguer un budget vert pour chacun des objectifs, soit considérer, par exemple, qu’une dépense est verte si elle contribue à atteindre au moins un objectif environnemental sans s’éloigner des autres.

La pratique

La Commission européenne a publié en 2021 une analyse des budgets verts établis dans les pays de l’Union européenne ¹ qui lui a permis de recenser des éléments de budgétisation verte dans cinq pays (Finlande, France, Irlande, Italie et Suède) ainsi que dans le budget de l’Union européenne. Ces expériences de budgétisation verte ont été engagées au cours des cinq années précédentes.

Les objectifs environnementaux retenus sont limités au changement climatique (Irlande) ou plus divers (notamment en Italie). L’Union européenne retient le changement climatique et la biodiversité.

Le champ des dépenses budgétaires couvertes est limité à une partie du budget (Irlande) ou exhaustif (France). Il s’agit seulement du budget de l’État, mais des communes ont adopté un budget vert dans certains pays (Italie, Allemagne).

La Finlande et la Suède se contentent de la première des trois approches présentées ci-dessus (identifier les dépenses qui ont un objectif environnemental). La France, l’Irlande et l’Italie suivent la deuxième en essayant d’identifier les dépenses qui ont un impact manifestement positif ou négatif sur un objectif environnemental sans le quantifier.

L’Union européenne affecte un coefficient de 0 %, de 40 % ou de 100 % à chaque dépense budgétaire suivant que sa contribution à la lutte contre le changement climatique et à la protection de la biodiversité est nulle, partielle ou totale (il n’y a pas de contribution négative). Elle peut ainsi afficher que 30 % des crédits du cadre financier pluriannuel 2021-2027 sont consacrés à la lutte contre le changement climatique.

Il est rare que les dépenses dommageables à l’environnement soient recensées. Seules la France et l’Italie ont engagé ce recensement.

Les évaluations chiffrées de l’impact effectif des dépenses budgétaires sur l’environnement sont rares, et les résultats sont présentés dans des documents différents du budget vert.

Les fondements juridiques de ces budgets verts vont d’une annonce ministérielle (Irlande) à un article de loi (France, Italie, Suède).

Dans la plupart des pays, l’élaboration du budget vert relève de la responsabilité du ministre des Finances, qui coordonne les travaux des autres ministères. Le processus est plus centralisé dans certains pays (France) que dans d'autres (Italie, Irlande). Les budgets verts sont le plus souvent présentés dans des rapports annexés aux projets de loi de finances, parfois également en annexe aux projets de loi de règlement des comptes.

Il n’y a pas de validation spécifique des budgets verts par des certificateurs indépendants. Ils sont examinés par le Parlement dans les mêmes conditions que les autres rapports annexés aux projets de loi de finances. Cependant, il existe dans plusieurs pays des agences indépendantes chargées d’évaluer la politique environnementale, et notamment le respect des objectifs de transition énergétique. Pour ces agences, le budget vert de l’État est une source d’informations parmi d’autres.

II. Le budget vert de l’État en France

La méthodologie

La méthodologie du budget vert de l’État repose sur un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) de 2019 ² qui s’inspire des travaux de l’OCDE.

Six objectifs environnementaux sont retenus en cohérence avec la taxonomie européenne : atténuation du changement climatique, adaptation au changement climatique, gestion de la ressource en eau, réduction des déchets, lutte contre les autres pollutions, protection de la biodiversité et des espaces naturels.

Pour chacun de ces objectifs, tous les programmes budgétaires se voient attribuer une « pastille » de couleur verte (dépense favorable à l’environnement), grise (dépense neutre) ou marron (dépense défavorable à l’environnement).

Les pastilles vertes identifient les dépenses qui :

• ont un objectif environnemental principal ou participent directement à la production d’un bien ou d’un service environnemental (écoactivités) ;
• n’ont pas d’objectif environnemental mais ont un impact positif avéré sur l’environnement, éventuellement seulement à court terme si l'impact à long terme est incertain.

Les pastilles grises identifient les dépenses qui n’ont pas d’objectif environnemental ni d’effet avéré en pratique, positif ou négatif, sur l’environnement.

Les pastilles marron identifient les dépenses qui ont un impact négatif immédiat avéré sur l’environnement ou incitent à des comportements défavorables à celui-ci.

Les dépenses pour lesquelles les connaissances actuelles ne peuvent pas permettre d’évaluer un impact environnemental ne sont pas cotées.

La couleur de la pastille d’un programme peut être différente selon les objectifs environnementaux retenus.

Pour attribuer ces pastilles de couleur, le groupe de travail interministériel chargé d’établir ce budget vert s'est appuyé sur de multiples sources : évaluations, quand elles existent, documents budgétaires, travaux parlementaires, rapports d’audit, études économiques, etc. Le classement obtenu est considéré comme provisoire.

Une fois que les pastilles par objectif ont été attribuées, les dépenses de chaque programme sont ventilées en : dépenses globalement favorables si elles sont vertes ou vertes et grises pour tous les objectifs ; globalement défavorables si elles sont marron ou marron et grises pour tous les objectifs ; globalement neutres si elles sont grises pour tous les objectifs ; globalement mixtes si elles sont vertes pour certains objectifs et marron pour d’autres.

Le champ retenu couvre presque toutes les dépenses budgétaires de l’État, soit 480 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2023, ainsi que les dépenses fiscales (89 milliards d'euros), soit un total de 569 milliards d'euros.

Le budget vert de 2023

Les dépenses non cotées s’élèvent à 94 milliards d'euros (17 % du total). La plupart des dépenses cotées (416 milliards d'euros, soit 72 % du total) ont été considérées comme globalement grises (neutres). On y trouve notamment toutes les dépenses de personnel, à l’exception de celles du ministère de l’Environnement, les prestations sociales et les aides aux entreprises non soumises à des conditions environnementales.

Les dépenses globalement vertes (globalement favorables à l’environnement) atteignent 38 milliards d'euros (7 % du total), dont 4 milliards d'euros de dépenses fiscales. On y trouve notamment une partie des crédits du plan de relance (4 milliards d’euros), les primes à la rénovation énergétique des bâtiments (2 milliards d'euros), les subventions d’investissement dans les transports ferroviaires (3 milliards d'euros), une partie de l’aide publique au développement (2 milliards d'euros), les dépenses de recherche sur l’environnement et l’énergie (2 milliards d'euros) et l’application d’un taux réduit de TVA aux travaux d’amélioration énergétique (2 milliards d'euros) pour ce qui concerne les dépenses fiscales.

Les dépenses de couleur globalement marron (globalement défavorables à l’environnement) s’élèvent à 20 milliards d'euros (3,5 % du total), en hausse de 9 milliards d'euros par rapport au PLF 2022 du fait des mesures exceptionnelles de protection des consommateurs contre la hausse des prix de l’énergie. Elles comprennent 7 milliards d'euros de dépenses fiscales, notamment les exonérations et taux réduits appliqués à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (6 milliards d'euros).

Enfin, les dépenses globalement mixtes représentent 2 milliards d'euros (0,5 % du total), et on y trouve notamment une partie des dépenses affectées aux infrastructures de transport.

Les dépenses ayant un impact sur l’environnement

En proportion du total des dépenses budgétaires et fiscales de 2023, en %

Commentaires

Ce budget vert a un caractère encore expérimental et doit évoluer, mais il permet déjà à la France de donner l’exemple en matière de budgétisation verte.

La répartition des dépenses selon leur couleur repose toutefois sur l’appréciation d’un groupe de travail interne à l’administration alors que, faute de réelles évaluations, elle est inévitablement parfois conventionnelle. Pour en assurer la légitimité, et même si les autres pays ne semblent pas le faire, il faudrait qu’elle soit validée par un organisme tiers, comme la Cour des comptes.

La principale question que pose ce budget vert est celle de son utilité. Il se superpose en effet au dispositif de performances de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avec ses centaines d’objectifs et d’indicateurs dont l’impact sur les décisions budgétaires, l’efficience de la gestion publique et la modernisation de l’État est quasiment nul. On peut craindre que la budgétisation verte, forme particulière de la budgétisation par la performance, n’ait le même résultat.

Un objectif pourrait être de supprimer les dépenses marron et d’augmenter les dépenses vertes jusqu’à une cible optimale d'un point de vue socio-économique, mais il faudrait commencer par évaluer l’impact de ces dépenses, et, faute de telles évaluations, cette cible ne peut pas être fixée.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023-2027 retient un objectif plus simple et opérationnel : réduire de 10 % le rapport entre les dépenses globalement défavorables à l’environnement, d’une part, et les dépenses globalement favorables ou mixtes, d’autre part, du PLF 2022 (où ce rapport était de 23 %) au PLF 2027. Même s’il devrait être voté, cet objectif ne serait pas contraignant.

La budgétisation verte pourrait également constituer un élément essentiel du pilotage macroéconomique et budgétaire à moyen et long termes de la stratégie nationale bas-carbone. Un rapport de 2022 de l’Inspection générale des finances ³ montre en effet qu’il ne faut pas trop espérer un impact positif des politiques de réduction des émissions de carbone sur la croissance et qu’il faut s’attendre à un impact négatif sur les comptes publics. Celui-ci résultera non seulement de l’augmentation des dépenses vertes de l’État et des autres administrations publiques mais aussi de la diminution du produit des taxes assises sur les produits carbonés. Or, ces effets sur les finances publiques à moyen et long termes n’ont jusqu’à présent pas été intégrés dans les lois de programmation pluriannuelles, qu'elles concernent le climat et l’énergie ou les finances publiques. Même si ces lois de programmation ne sont pas contraignantes, elles permettent de mieux guider les politiques publiques.

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