Guillaume GRUÈRE

Principal analyste des politiques à l'OCDE, où il est chargé des questions portant sur l'agriculture et l'eau.

Agriculture et eau : un vrai casse-tête

L'agriculture est le premier utilisateur et l'un des principaux pollueurs de l'eau, mais sa dépendance à l'égard de l'eau est grande et elle est soumise aux risques hydriques. Malgré la complexité des défis, des voies de progrès existent.

Ces dernières années, la sécurité hydrique a pris de l'importance dans les cercles politiques et économiques. Le Forum économique mondial considère que les crises d'approvisionnement en eau font partie des risques majeurs à venir. Des études ont montré l'importance de la sécurité hydrique pour le développement économique et pour la croissance 1. De plus en plus, les investissements dans la sécurité hydrique sont considérés comme nécessaires pour construire un meilleur avenir, notamment au regard des incertitudes liées au changement climatique.

La sécurité hydrique repose au premier chef sur une gestion durable des ressources en eau. Un examen attentif des composantes de la demande globale en eau révèle le rôle central de l'agriculture. Elle est en effet responsable d'environ 70 % des prélèvements d'eau dans le monde. L'irrigation des cultures occupe une place prépondérante dans l'utilisation d'eau dans les pays semi-arides, où elle est rare. L'irrigation à partir des eaux souterraines contribue lourdement à l'épuisement des principaux aquifères.

Préserver la qualité de l'eau constitue un autre aspect de la sécurité hydrique. Ici encore, l'agriculture apparaît comme un acteur majeur, en particulier dans les pays de l'OCDE. La production agricole est une des principales sources de pollution, une des premières causes de l'eutrophisation 2, et un facteur important de contamination des eaux souterraines. De plus, une large part de cette pollution est diffuse, et donc difficile à contrôler et à éliminer.

Cependant, l'approvisionnement en eau douce constitue un besoin critique pour l'agriculture, qui est de plus en plus exposée aux risques hydriques. Des régions agricoles clés d'Asie, d'Amérique du Nord et du bassin méditerranéen connaissent déjà un stress hydrique important 3, qui va aller en s'intensifiant. L'agriculture va avoir besoin de suffisamment d'eau pour produire les aliments supplémentaires nécessaires pour nourrir une population croissante. L'agriculture irriguée, qui est plus productive que l'agriculture pluviale, devra continuer à jouer un rôle important. Mais la concurrence d'autres secteurs pour l'eau va s'intensifier, de même que les risques et incertitudes liés à la disponibilité des ressources en eau en raison du changement climatique.

Ces défis contradictoires représentent un véritable casse-tête pour concilier les priorités agricoles et hydriques. En cela, ils reflètent une question politique plus large sur l'avenir de l'agriculture qui se pose actuellement au sein de l'OCDE et du G20 : comment l'agriculture peut-elle produire plus avec moins de ressources, tout en réduisant drastiquement son impact environnemental ?

Usage et abus de l'eau pour l'agriculture

L'agriculture est essentiellement pluviale : environ 80 % des terres cultivées dans le monde ne sont pas irriguées, et elles représentent quelque 60 % des cultures produites. Les 20 % restants disposent de systèmes d'irrigation. Ils représentent 40 % de la production des cultures, mais consomment de grandes quantités d'eau dans de nombreuses régions. Si les prélèvements liés à l'irrigation ont baissé au cours des années 2000, ils représentent toujours plus de 40 % de l'ensemble des prélèvements dans près de la moitié des pays de l'OCDE.

L'utilisation de l'eau par l'agriculture est particulièrement problématique parce qu'elle est relativement inefficace, par rapport à d'autres secteurs, en raison d'infrastructures vieillissantes, de technologies d'irrigation inadaptées et de la sous-évaluation du coût des ressources hydriques. Dans de nombreuses régions, l'eau est surexploitée et les infrastructures d'irrigation subissent d'importants taux de fuites. L'irrigation par submersion conduit à des pertes et à une évaporation excessives, avec une production faible par volume d'eau utilisée, par rapport à des systèmes plus efficaces d'irrigation pressurisée utilisant des gicleurs et des goutte-à-goutte. Ces inefficacités persistent notamment parce que, dans la plupart des pays, les agriculteurs qui irriguent n'assument pas l'intégralité du coût de l'eau utilisée. En Corée du Sud, l'un des pays de l'OCDE les plus frappés par le stress hydrique, les agriculteurs ne payent pas l'eau d'irrigation. Dans beaucoup d'autres pays de l'OCDE, les prix de l'eau ne couvrent pas les coûts d'approvisionnement idéalement, le prix devrait refléter le coût total de l'eau, couvrir l'exploitation et la maintenance, ainsi que le coût de rareté et les externalités environnementales. Il en résulte des pertes d'eau, des cultures nécessitant beaucoup d'eau étant irriguées par des systèmes inefficaces.

Le pompage intensif des eaux souterraines dans les zones semi-arides constitue un autre exemple d'abus de l'eau par l'agriculture. Les eaux souterraines jouent un rôle fondamental de soutien à la production agricole dans de nombreuses régions, notamment en améliorant la résilience face aux longues périodes de sécheresse. Pourtant, le pompage intensif des eaux souterraines à des fins d'irrigation dans certaines régions vide les aquifères au-delà de leurs capacités de réalimentation naturelle, et peut générer des externalités environnementales négatives importantes, avec un impact économique lourd sur le secteur et au-delà. En Californie, l'irrigation basée sur les eaux souterraines a clairement contribué à atténuer les effets de quatre années de sécheresse sur l'agriculture. Mais le recours persistant à celles-ci a conduit à une baisse rapide du niveau des nappes phréatiques, avec des conséquences environnementales majeures, notamment des intrusions de salinité sur les côtes et des affaissements du sol 4.

L'agriculture reste également une des principales sources de pollution de l'eau, particulièrement dans les pays de l'OCDE. Le ruissellement des nutriments agricoles, les pesticides, les sédiments, les effluents du bétail et un nombre croissant de nouveaux polluants contribuent tous à la pollution des cours d'eau et des eaux souterraines. L'agriculture représentait par exemple 58 % des émissions de phosphore et 48 % des émissions de nitrate dans les eaux de surface des Pays-Bas en 2009. La part de l'agriculture dans les rejets d'azote dans les estuaires et les eaux côtières est au-delà de 40 % dans beaucoup de pays de l'OCDE, et elle est souvent la cause principale d'eutrophisation. La présence de pesticides dans les eaux souterraines et de surface est largement répandue. Dans certains pays de l'OCDE, on a décelé un ou plusieurs pesticides dans les eaux souterraines et de surface de plus de 60 % des sites surveillés. De plus, l'eau cause une érosion modérée à grave dans plus de 20 % des terres agricoles de près d'un tiers des pays membres de l'OCDE. Aux États-Unis, on estime qu'en 2010 l'agriculture était responsable d'environ 60 % de la pollution des rivières, de 30 % de la pollution des lacs et de 15 % de la pollution des côtes et des estuaires 5.

Les coûts totaux de la pollution de l'eau causée par l'agriculture dans l'ensemble des pays de l'OCDE dépassent vraisemblablement plusieurs milliards d'euros par an. En 2007, le coût annuel des dommages liés à l'agriculture pour les systèmes hydriques au Royaume-Uni était d'environ 340 millions d'euros, ce qui représentait 24 % des dépenses agricoles annuelles totales. En France, l'impact des émissions agricoles de nitrates et de pesticides dans l'eau représente un coût annuel de 610 à 1 070 millions d'euros selon les estimations 6. La pollution par les nitrates agricoles est également responsable de violations répétées par la France de la directive européenne de 1991 sur les émissions de nitrates.

Des risques croissants pour la productivité

Les dernières projections suggèrent qu'il sera difficile d'atteindre l'objectif global d'une augmentation minimale de 60 % de la production vivrière d'ici à 2050 pour répondre à l'augmentation importante de la population, en raison de réserves d'eau douce utilisables beaucoup plus faibles ou plus volatiles.

En effet, on prévoit que l'agriculture connaîtra une concurrence accrue pour l'accès à l'eau dans de nombreuses régions du monde, en raison de l'augmentation de la densité urbaine et des besoins des secteurs de l'énergie et de l'industrie 7. En conséquence, sa part de l'utilisation totale pourrait en fait décroître.

De plus, le changement climatique devrait augmenter la variabilité des réserves d'eau de surface et faire reculer la couverture neigeuse et les glaciers, ce qui entraînera plus de recours aux eaux souterraines, aggravant le risque d'épuisement. Les agricultures pluviale et irriguée devront répondre au changement des modalités de précipitation ainsi qu'à l'accroissement des besoins en eau des cultures liés à l'augmentation des températures. Les événements extrêmes comme les tempêtes, les inondations et les sécheresses seront vraisemblablement plus fréquents, entraînant des risques pour les productions de cultures et de bétail. L'épuisement progressif des eaux souterraines dans certaines zones semi-arides pourrait affecter le potentiel de production de systèmes de culture importants, et donc leur résilience face au changement climatique. L'augmentation du niveau de la mer affectera les terres arables côtières.

À l'avenir, la qualité de l'eau devrait également se détériorer dans de nombreuses régions, en raison de l'augmentation des activités polluantes et de l'évolution des réserves en eau causée par le changement climatique, avec des conséquences sur la disponibilité de l'eau douce pour l'agriculture. Les pays dont le développement industriel et agricole va s'accélérer connaîtront des rejets plus importants d'azote et de phosphore. L'élévation du niveau de la mer causée par le changement climatique aggravera le risque d'intrusion de salinité dans les nappes phréatiques côtières, avec des conséquences sur la qualité des eaux souterraines de nombreuses régions, notamment au Japon, au Mexique et aux Pays-Bas. La salinité des terres arides pourrait également augmenter au cours des prochaines décennies en Australie à la suite de l'évolution des modalités des précipitations.

Des réponses politiques multiples à plusieurs niveaux

Les défis à relever sont complexes et varient beaucoup localement. Néanmoins, pour y répondre, le secteur agricole devra nécessairement améliorer l'efficacité globale de son utilisation d'eau, réduire son impact sur les ressources en eau douce et améliorer sa résilience aux risques hydriques.

Les politiques publiques sont appelées à jouer un rôle de premier plan, notamment en réajustant les incitations pour une meilleure gestion de l'eau par les agriculteurs. Les travaux menés par l'OCDE montrent que de multiples réponses politiques sont nécessaires à différents niveaux, chacune étant adaptée à des problèmes et des systèmes hydriques particuliers (voir l'encadré en page précédente).

Des exemples récents montrent que des réformes politiques peuvent permettre d'améliorer considérablement la sécurité hydrique et agricole. La modification des règles de répartition de l'eau dans le bassin de Murray-Darling, en Australie, notamment facilitée par la mise en place d'un marché de l'eau, a amélioré la résilience des agriculteurs aux sécheresses et a assuré qu'une part de l'eau douce soit préservée pour les écosystèmes. Israël a considérablement augmenté l'efficience de la consommation d'eau de l'agriculture en augmentant petit à petit les prix de l'eau qui lui était destinée et en utilisant des eaux usées traitées pour l'irrigation. Plusieurs initiatives politiques dans l'Union européenne et en Nouvelle-Zélande ont aussi contribué à réduire la pollution de l'eau diffuse causée par l'agriculture.

D'autres acteurs peuvent également contribuer à des solutions locales en se coordonnant avec les politiques gouvernementales. Les villes travaillent de plus en plus avec les communautés agricoles de leur périphérie pour gérer les pénuries d'eau, les problèmes de qualité ou les risques d'inondation . Par exemple, plusieurs villes de l'ouest des États-Unis fournissent des eaux usées traitées pour l'irrigation afin d'encourager les agriculteurs à préserver les eaux souterraines. Les villes de Munich, Rennes et New York rémunèrent les agriculteurs pour qu'ils adoptent de meilleures pratiques agricoles, ce qui permet de réduire les coûts de traitement de l'eau. Plusieurs entreprises agroalimentaires ont également commencé à se lancer dans la préservation de l'eau, généralement en se focalisant sur leur chaîne logistique. Prenant conscience que les risques hydriques représentent une menace potentielle pour leur viabilité économique, elles ont agi pour réduire leur empreinte hydrique et préserver les ressources en eau douce, soit en élaborant des normes internes, soit en lançant des programmes de gestion de l'eau. Enfin, des groupes d'agriculteurs et des coopératives ont lancé des actions sur la base du volontariat pour répondre à leurs problèmes d'eau, en collaborant avec des groupes issus de la société civile, parfois en adoptant des programmes de marketing écologique.

Les opinions et les interprétations exprimées dans cet article ne reflètent pas nécessairement les vues officielles de l'OCDE ou des pays membres de l'OCDE.


QUELLES SONT LES POLITIQUES QUI PEUVENT CONTRIBUER À RELEVER LES DÉFIS HYDRIQUES ET AGRICOLES ?

Au niveau des exploitations, les décideurs politiques doivent :

  • établir des systèmes d'information sur les ressources, la qualité de l'eau et les risques liés à l'eau au niveau de l'exploitation ;
  • encourager l'adoption par les agriculteurs de technologies et de pratiques hydriques efficaces et résilientes ;
  • favoriser les bonnes pratiques de gestion des exploitations qui luttent contre la pollution des eaux en internalisant les coûts environnementaux et en appliquant le principe « pollueur-payeur ».

Au niveau des bassins hydrologiques, les décideurs politiques doivent :

  • améliorer les systèmes d'information sur les flux et la qualité des ressources souterraines et de surface, afin d'aider à évaluer les risques et à mettre en place des programmes calibrés pour répondre à des problèmes précis ;
  • établir des droits de propriété liés aux prélèvements d'eau, aux rejets d'eau, à la protection des écosystèmes, et s'assurer que ces droits reflètent la disponibilité de l'eau dans des limites soutenables ;
  • développer des systèmes robustes et flexibles d'attribution de l'eau qui permettent aux prix et aux volumes de fluctuer en réponse aux chocs climatiques, par exemple par des mécanismes de marchés ;
  • utiliser des mesures réglementaires, économiques et collectives pour contrôler l'usage intensif des eaux souterraines par l'agriculture ;
  • utiliser une combinaison d'instruments économiques, réglementaires et informatifs pour répondre à la pollution de l'eau par l'agriculture.

Au niveau national, les politiques doivent être conçues pour créer un environnement favorable en :

  • appliquant les clauses réglementaires existantes sur l'utilisation et la pollution de l'eau, en s'assurant que les sanctions et les pénalités sont effectivement imposées en cas d'infraction ;
  • s'assurant que le coût de l'eau fournie à l'agriculture reflète au moins l'ensemble des coûts d'approvisionnement, et idéalement aussi les coûts d'opportunité des prélèvements d'eau, des politiques sociales permettant de compenser les effets pour les agriculteurs les plus pauvres ;
  • concevant des outils de gestion des risques qui augmentent réellement la résilience des agriculteurs aux incertitudes liées aux événements météorologiques et au changement climatique ;
  • abolissant les mesures politiques de distorsion des prix non liées à l'eau, notamment les subventions à l'agriculture et à l'énergie et les droits de douane, qui favorisent les cultures fortement consommatrices d'eau ;
  • favorisant des marchés transparents et ouverts afin que la production alimentaire ait lieu là où elle est la plus efficace économiquement et soutenable écologiquement, et en mutualisant les risques afin que les pertes de rendement d'une région soient compensées par des importations.

Source : OCDE (voir bibliographie).

Bibliographie

  1. En particulier, il a été prouvé que la baisse des ruissellements et les sinistres liés à l'eau, notamment les sécheresses et les inondations, ont un impact négatif sur la croissance économique. Claudia Sadoff et al., « Securing water, sustaining growth », rapport du GWP/OCDE Task Force on water security and sustainable growth, Oxford University, 2015.
  2. Détérioration d'un écosystème aquatique par la prolifération de certains végétaux.
  3. Diminution des ressources en eau utilisables (rareté).
  4. Guillaume Gruère « A California enigma : record-high agricultural revenues during the most severe drought in history », blog de l'OCDE, 2015. http://oecdinsights.org/2015/12/09/a-californian-enigma-record-high-agricultural-revenues-during-the-most-severe-drought-in-history/
  5. OCDE, Qualité de l'eau et agriculture. Un défi pour les politiques publiques, « Études de l'OCDE sur l'eau », OECD Publishing, 2012 ; et OCDE, Compendium des indicateurs agro-environnementaux de l'OCDE, OECD Publishing, 2014.
  6. Vincent Marcus et Olivier Simon, « Les pollutions par les engrais azotés et les produits phytosanitaires : coûts et solutions », Études et documents, n° 136, Commissariat général au développement durable, 2015.
  7. OCDE, Qualité de l'eau et agriculture. Un défi pour les politiques publiques, « Études de l'OCDE sur l'eau », OECD Publishing, 2012.
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2016-3/agriculture-et-eau-un-vrai-casse-tete.html?item_id=3518
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