Alexandre TAITHE

Chargé de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique (FRS).

L'eau comme patrimoine commun

L'eau est est-elle un bien (bien économique, bien commun...), un besoin humain de base, un patrimoine, une simple ressource ou encore une marchandise ? La notion de patrimoine apparaît comme la plus pertinente aux différentes échelles des usages de la ressource.

Bien commun, bien public mondial, patrimoine commun de l'humanité, « bien vital patrimonial commun mondial 1 »... Depuis les années 1990, un foisonnement de dénominations et de concepts tentent de définir ce qu'est l'eau douce. En effet, dès que l'on s'éloigne de sa définition physique (H2O), l'eau entre dans le registre du « construit social » (sa représentation) et du normatif (description du réel tel qu'il doit être). Loin de ne constituer que de simples débats terminologiques, ces cadres de pensée sous-tendent un diagnostic (une vision des causes des crises multisectorielles de l'eau) et des voies d'action distincts.

Un droit à l'eau ?

L'affirmation, en 1992, de la dimension économique de l'eau 2 et les débats récurrents sur la reconnaissance d'un droit de l'homme à l'eau au cours des premiers forums mondiaux de l'eau 3 ont ravivé l'importance de la représentation de la ressource dans les politiques publiques, nationales et internationales, et dans la gestion locale (publique, privée, communautaire) de la ressource. Ainsi l'eau est-elle un bien (bien économique, bien commun...), un besoin humain de base, un patrimoine, une simple ressource ou encore une marchandise ? Quelle serait ensuite l'échelle d'application de ces concepts : le local, le national, le régional ou le global ? Quels sont enfin les acteurs légitimés par ces visions : les pouvoirs publics nationaux ou locaux, des communautés d'usagers, des organisations internationales ?

Malgré une définition floue et un intérêt incertain pour la gestion de l'eau, la portée symbolique de ces concepts universalisants (à l'échelle globale) suscite souvent une immédiate adhésion. Porté par des organisations non gouvernementales, leur usage a pour but de mobiliser et de rallier la société civile. Promus par certaines organisations internationales 4, ils s'inscrivent dans une concurrence conceptuelle pour imposer une représentation de la ressource, et donc les fondements d'une politique internationale de l'eau douce qui en découle. Aussi généreuse que soit leur inspiration, ces concepts s'avèrent pourtant inadaptés pour s'articuler concrètement à la variété des usages et des règles de répartition de l'eau à travers le monde. Ils induisent une perception unique de la ressource, de son régime de propriété, et des manières de la gérer.

Des confusions

L'application à l'eau du concept de patrimoine commun de l'humanité témoigne par exemple de multiples confusions. Lorsque l'ambassadeur maltais aux Nations Unies utilise pour la première fois en 1967 le concept de patrimoine commun de l'humanité à propos de l'accès aux ressources marines, son but n'est pas d'obtenir leur meilleure protection, mais leur partage. Il s'agissait d'éviter que ces ressources ne bénéficient qu'aux rares pays qui disposaient de la technologie pour les exploiter. Par ses origines économiques, la notion de patrimoine permettrait de faire des ressources naturelles auxquelles elle est appliquée l'équivalent d'un objet collectif de propriété. Perçue comme un discours occidental, elle impliquerait de nouvelles obligations et contraintes pour les pays en développement (comme le montre, par exemple, le débat sur la biodiversité et la forêt amazonienne), et une appropriation de fait des ressources déclarées patrimoine commun par les pays industrialisés et leurs entreprises (exemple de l'Antarctique géré par un « club de privilégiés »).

De plus, la qualification de patrimoine commun de l'humanité n'est pas consacrée de manière décisive par le droit international, bien qu'elle soit utilisée pour le traité sur la Lune, en droit de la mer et dans quelques instruments de l'Unesco. Pour le juriste, qui distingue droit de propriété et droit d'usage de l'eau 5, faire de l'eau un patrimoine commun de l'humanité est peu plausible. Cela impliquerait un renoncement des États à leurs droits de propriété (souveraineté) sur leurs ressources en eau, et l'établissement d'un droit d'usage au bénéfice d'une bien vague humanité. Les arbitrages locaux entre usagers n'en seraient pas résolus pour autant. L'illusion que les solutions sont globales se maintiendrait.

Quelle échelle pour l'eau, patrimoine commun ?

Qu'ont pourtant en commun à l'échelle de plusieurs générations humaines les systèmes hydrographiques et les usages de l'eau au Canada, en Arabie saoudite, en Inde ou au Botswana ?

Le concept de patrimoine commun gagne en pertinence dans un cadre tout au plus régional - à l'échelle de bassins hydrographiques - et non mondial. Dans cette perspective, la définition de l'eau comme patrimoine commun régional (correspondant à un bassin hydrographique international) pourrait être envisagée par des États où une responsabilité commune sur la ressource est déjà reconnue. Il ne s'agirait alors que d'une transposition régionale du concept de patrimoine commun de la nation, que l'on retrouve dans de nombreux pays pour qualifier les ressources en eau (France, Mexique...), ou du devoir de protection des ressources par l'État, présent dans diverses Constitutions nationales (Cambodge, Panama, Ouganda...). Mais ses incidences en droit demeurent faibles. Par exemple, bien qu'affirmé dans le premier article de la loi sur l'eau de 1992, en France, le principe de l'eau « patrimoine commun de la nation » n'a qu'une portée déclaratoire et est privé de force contraignante par les juridictions administratives.

Hormis ces limites juridiques, la patrimonialisation de l'eau contribuerait à sa gestion pérenne. S'inscrivant dans le développement durable, elle implique l'idée de transmission, une protection à long terme de l'environnement et la coexistence des usages actuels sans compromettre les besoins des futurs utilisateurs. Son succès témoigne du déclin d'une conception individuelle de la propriété de l'eau, au bénéfice de formes collectives de son usage 6. La souveraineté d'un État sur ses propres ressources en eau est elle-même remise en cause.

Des économistes français de l'environnement 7 approfondissent depuis quinze ans le champ de l'économie patrimoniale des ressources naturelles. Illustrant les limites d'un unique référentiel marchand appliqué à l'eau, ce courant montre notamment que le patrimoine n'existe pas en soi, mais « en lien avec l'identification des titulaires, en même temps qu'il contribue à définir leur identité [...]. Cette façon de penser l'eau ouvre [...] sur les dimensions identitaire, territoriale et temporelle de sa gestion, et appelle à la constitution de communautés permettant d'envisager cette gestion dans une perspective de développement durable 8 ».

Que ce soit à l'échelle locale ou à celle de bassins hydrographiques internationaux, construire une vision partagée de ce que représente la ressource pour ses usagers s'avère primordial pour atténuer ou prévenir les tensions relatives à l'eau et aider à la gérer collectivement. L'utilité première de ce questionnement conceptuel est ainsi de créer un intérêt commun à agir, aux différentes échelles de la gestion de l'eau.

  1. Ricardo Petrella, Le manifeste de l'eau. Pour un contrat mondial, Labor, p. 133.
  2. Quatrième principe de la déclaration finale de la Conférence internationale sur l'eau et l'environnement de Dublin.
  3. Notamment ceux de La Haye en 2000 et de Kyoto en 2003.
  4. À l'image de l'eau comme « bien économique », selon la Banque mondiale dans les années 1990, ou de l'eau comme « bien public mondial » dans des travaux du Programme des Nations Unies pour le développement en 1999 et 2003 notamment.
  5. Bernard Barraqué, « De l'appropriation à l'usage : l'eau, patrimoine commun », in Marie Cornu et Jérôme Fromageau, Genèse du droit de l'environnement. Volume II, Droits des espaces naturels et des pollutions, L'Harmattan, coll. « Droit du patrimoine culturel et naturel », 2001, p. 213-239.
  6. Arnaud Gaonac'h, La nature juridique de l'eau, Johanet, 1999.
  7. Voir par exemple : Iratxe Calvo-Mendieta, Olivier Petit et Franck-Dominique Vivien, « Entre bien marchand et patrimoine commun. L'eau au c ur de l'économie de l'environnement », in Graciela Schneier-Madanes (dir.), L'eau mondialisée. La gouvernance en question, La Découverte, 2010.
  8. Olivier Petit, « L'eau douce : bien(s) commun(s) ou patrimoine ? », in Agathe Euzen, Catherine Jeandel et Rémy Mosseri, L'eau à découvert, CNRS Éditions, 2015.
http://www.constructif.fr/bibliotheque/2016-3/l-eau-comme-patrimoine-commun.html?item_id=3515
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