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Une difficile analyse coûts-bénéfices

La lutte contre le changement climatique et les mesures d'adaptation qui permettraient d'en réduire l'impact auront un coût important, mais ne rien faire nous expose à des risques de dommages dont les coûts sont considérablement plus élevés. Si l'importance de cette lutte paraît dès lors fondamentale, sa mise en œuvre est épineuse. En effet, l'incertitude pesant sur ces phénomènes et leur dimension intertemporelle rendent complexes les analyses coûts-bénéfices et les recommandations en termes de politiques économiques.

La théorie économique a montré que l'épuisement progressif de nos stocks de ressources naturelles non renouvelables, essentiellement les ressources fossiles, pouvait ne pas être un obstacle au développement durable si l'effort mondial de R&D était suffisant. Cependant, la prise en compte de l'impact environnemental de l'utilisation de ces ressources a remis en question ces éléments et le changement climatique apparaît aujourd'hui comme une menace au moins aussi grave et préoccupante que l'épuisement de certaines ressources.

L'origine anthropique de l'augmentation de la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère est admise par une grande majorité. Ainsi, la concentration en CO₂, principal gaz à effet de serre anthropogénique, est passée de 280 parties par million (ppm) dans l'ère préindustrielle à 387 aujourd'hui, et on estime que l'augmentation annuelle avoisine les 2 ppm de nos jours. La hausse de la température moyenne à la surface terrestre ainsi engendrée pourrait dépasser les 5 °C à long terme. Cela aurait bien entendu des répercussions catastrophiques sur l'économie mondiale, les écosystèmes et la vie humaine en particulier. Dans tous les cas, une augmentation moins forte de la température créera des dommages considérables, qui vont affecter la production de richesse, la santé, l'environnement, c'est-à-dire remettre en question la possibilité d'un développement de long terme. De plus, les prévisions montrent que les pays les plus touchés seront les pays les plus pauvres - et notamment les pays les moins responsables historiquement de ces bouleversement climatiques. Il convient dès lors de s'interroger sur les éventuelles possibilités d'adaptation, et surtout les moyens de lutte contre ce changement climatique, qui apparaissent clairement nécessaires en vue d'un développement durable¹.

Une analyse coûts-bénéfices permet de répondre à ces questions, mais, de par la nature complexe du problème, elle est difficile à mener. En effet, les conséquences possiblement dramatiques d'un tel changement climatique ne sont qu'attendues, et estimées. Il s'agit de risques. Si une liste exhaustive des dommages de tous ordres engendrés par un changement climatique paraît illusoire, une partie importante de ces incidences est assez clairement identifiée, notamment pour des variations climatiques non extrêmes. Elles toucheront aussi bien les écosystèmes (par exemple, extinction d'espèces animales) que la production alimentaire (baisse du rendement de cultures céréalières dans les zones de basse latitude), les infrastructures (augmentation des inondations et des dégâts engendrés) ou la santé (aggravation des effets de la malnutrition et des maladies infectieuses). L'ampleur de ces phénomènes est évidemment variable et dépend du développement économique mondial dans les décennies à venir, du rythme de réchauffement, et de notre adaptation à ces évolutions, mais ces incidences sont identifiées.

Des coûts incertains...

En revanche, leur coût économique reste un élément très difficile à évaluer. C'est l'une des raisons pour lesquelles le changement climatique pose une question épineuse, et difficile à gérer dans le cadre d'une optique de développement durable : il est difficile de statuer sur les mesures à prendre, les politiques à mettre en œuvre, lorsqu'on ne connaît pas leurs coûts et bénéfices, ni les coûts et bénéfices de ne rien faire. Pourquoi ces coûts sont-ils difficiles à évaluer ? C'est avant tout parce que les dommages précédemment évoqués ont deux caractéristiques fondamentales. Tout d'abord, ils sont à venir, ce qui implique qu'il faut les actualiser (ce point est évoqué plus bas). De plus, leur occurrence et leur date sont incertaines. Ce sont en effet des événements risqués, très probables pour certains, beaucoup plus aléatoires pour d'autres. En outre, ces dommages sont étalés dans le temps, ce qui, ajouté à l'inertie du système climatique, complique plus encore le calcul de leur coût. Par ailleurs, leur ampleur est également aléatoire.

Toute cette incertitude tient à de nombreux facteurs plus ou moins difficiles à anticiper : consommation d'énergie dans les décennies à venir, évolution des technologies, mise en place de politiques climatiques efficaces... Prenons l'exemple de la montée des eaux dans une région côtière inondant une partie du territoire. L'occurrence de cet événement est déjà incertaine : il ne se produira que si la température augmente à un certain niveau, c'est-à-dire si les émissions mondiales de gaz à effet de serre sont telles que ce niveau est atteint, et si les prévisions des climatologues sont vérifiées. Par ailleurs, une incertitude pèse sur la date d'occurrence de cette inondation. Enfin, l'ampleur du phénomène est elle aussi incertaine : les centimètres gagnés par la mer ne sont pas établis à l'avance et dépendent eux aussi d'une foule d'éléments difficilement prévisibles de façon déterministe. Dès lors, on comprend bien que l'évaluation des coûts d'un tel phénomène en termes de destruction d'infrastructures, ou encore de déplacements de population, est très complexe.

La façon dont le GIEC (Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat) dresse ses conclusions - très importantes au niveau mondial - dans le cadre de scénarios différant sur l'évolution des prix, la croissance économique mondiale et celle de la population, ou encore l'évolution des technologies, illustre clairement la difficulté à estimer de façon déterministe les coûts du réchauffement climatique.

... et intertemporels

Dans ce contexte, la parution du rapport Stern en octobre 2006 a eu une grande importance. Pour la première fois, l'opinion publique et les décideurs ont été informés d'un coût estimé du changement climatique, ce qui a favorisé une prise de conscience de l'urgence d'une réflexion profonde sur les mesures à prendre. Les conclusions de ce rapport sont claires : le changement climatique met en péril notre développement à long terme. Par ailleurs, si le coût d'une réduction de nos émissions de gaz à effet de serre, permettant de limiter les dommages précédemment évoqués, est évalué à 1 % du PIB mondial chaque année, celui-ci est largement dépassé par le coût de l'inaction, qui représente 5 % du PIB mondial par an, pour toujours. Une prise en compte plus large des risques encourus et de leur amplitude peut pousser ce chiffre à 20 %. Cette évaluation met cruellement en exergue l'incohérence consistant à souhaiter un développement durable sans agir rapidement et sérieusement contre nos émissions de gaz à effet de serre.

Néanmoins, les conclusions de ce rapport ont donné lieu à des controverses (on lui a reproché un certain catastrophisme), et leur connaissance permet de mieux comprendre la complexité du problème. Parmi les points fondamentaux dans ces débats, on retrouve le traitement de l'incertitude, déjà évoquée, mais également la valeur du taux d'escompte psychologique. Ce paramètre mesure la façon dont les générations futures, et notamment leur bien-être, sont prises en compte dans les décisions prises aujourd'hui. C'est toute la question de l'équité intergénérationnelle. Certains chercheurs ont donc reproché au rapport Stern de baser ses conclusions sur un taux d'escompte psychologique trop faible, c'est-à-dire de donner trop de poids aux dommages subis dans l'avenir (par rapport à ceux subis aujourd'hui). Ceci n'est pas qu'une querelle de théoriciens, car les recommandations en termes de politiques économiques dépendent fondamentalement du choix de ce paramètre. Dès lors, on a accusé Stern de préconiser des politiques trop coûteuses aujourd'hui, par rapport aux gains espérés demain. Reprenons l'exemple précédent d'une montée des eaux inondant une partie d'une région côtière. Selon que cette catastrophe arrivera dans vingt ou cinquante ans, et selon le taux d'escompte choisi, son poids dans une prise de décision aujourd'hui sera très différent. On comprend bien ici en quoi cette question, aujourd'hui non tranchée, est fondamentale lorsqu'il s'agit de mettre en œuvre dès maintenant des stratégies de développement de long terme.

Trois axes prioritaires

Étant donné tous ces questionnements, l'analyse coûts-bénéfices nécessaire à la mise en œuvre d'un développement réellement durable paraît bien difficile à mener. Les politiques de lutte contre le changement climatique sont par définition coûteuses, qu'il s'agisse de leur mise en place technique, des négociations nécessaires au niveau international et, surtout, des coûts engendrés pour les pollueurs que nous sommes tous. Dès lors, quelles politiques mettre en place ? Il paraît désormais clair qu'une taxe carbone, ou un système de permis d'émissions négociables, associée à des subventions à la recherche verte, sont les voies à suivre. Néanmoins, les niveaux de taxe, de quotas ou de subventions, ainsi que leur dynamique temporelle, restent en question, et dépendent des paramètres évoqués plus haut. De même, la coordination internationale nécessaire à la mise en œuvre de ces politiques à un niveau mondial - même si des initiatives sont déjà prises, notamment au niveau européen (avec le « paquet énergie-climat » adopté fin 2008) - est un enjeu fondamental, et nul ne sait si tous les acteurs concernés seront prêts à s'engager au même moment, notamment les pays en développement.

Présentée ainsi, une lutte raisonnée et efficace contre le changement climatique paraît très difficile à mettre en place. Il y a pourtant urgence (dont l'ampleur fait certes débat) si l'on souhaite que le développement durable ne reste pas une utopie.

Aussi, sans prétendre à l'exhaustivité, peut-on considérer trois grands axes de recherche prioritaires constituant des chantiers nécessaires et urgents.

• Tout d'abord, comme cela a été évoqué plus haut, il s'agit d'améliorer nos prévisions et nos mesures des phénomènes en jeu, qu'ils soient économiques, technologiques ou climatiques.
• Il faut ensuite développer des outils d'analyse coûts-bénéfices nous permettant de décider des stratégies à mettre en place en connaissance de cause, afin que les citoyens puissent lucidement choisir l'avenir qu'ils souhaitent (notamment en termes d'approvisionnement énergétique), et que les risques pris ou refusés soient bien mesurés et pondérés.
• Enfin, il faut améliorer les techniques qui sont à notre disposition : augmenter l'efficacité énergétique et baisser l'intensité en carbone à un niveau mondial, c'est-à-dire pas uniquement dans les pays riches (ce qui suppose des transferts de technologie), éventuellement développer des techniques comme la séquestration du carbone, et bien entendu améliorer l'efficacité des énergies renouvelables et propres.

Dans ce contexte, la conférence des Nations unies qui doit se tenir à Copenhague en décembre 2009 revêt une grande importance. Elle poursuit ce qui a été commencé à la célèbre conférence de Rio sur l'environnement et le développement, le sommet de la Terre de 1992. L'objectif annoncé est, après la conférence de Bali, de parvenir à un nouvel accord mondial sur les réductions d'émissions de gaz à effet de serre, c'est-à-dire une suite au protocole de Kyoto (dont les objectifs en termes d'émissions portent sur la période 2008-2012). Malgré toutes les difficultés inhérentes à ce type de projet, il est une condition nécessaire au développement durable.

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