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Un sujet majeur à regarder de près

« Ne compliquons pas une nouvelle fois la vie des PME ! », demande le Medef qui met en garde contre une réforme trop rapide.

Le Président de la République a récemment relancé le débat sur le financement de la protection sociale, en proposant d’asseoir, dès 2007, une partie des coti sations sociales sur la valeur ajoutée des entreprises. Ce projet permettrait, selon les pouvoirs publics, de ne plus fonder le financement de la Sécurité sociale sur le seul travail, et donc de mieux lutter contre la concurrence des pays émergents. Il est aujourd’hui difficile de porter une appréciation définitive sur ce projet, en cours de définition et d’étude, ni d’ailleurs sur les autres projets concurrents portés par des responsables économiques ou politiques : la TVA sociale, le transfert sur la CSG ou la création d’une nouvelle assiette spécifique sur le chiffre d’affaires. Mais quelques remarques générales s’imposent néanmoins.

Un bon débat

La France est un des rares pays à asseoir la majorité du financement de la protection sociale sur les salaires et donc sur l’emploi. Ceci se justifie tout à fait en ce qui concerne la retraite ou l’assurance-chômage, qui sont une forme de rémunération différée. Il en est de même pour des cotisations comme celle sur les accidents du travail, qui ont une relation directe avec le travail. En revanche, rien ne justifie que les cotisations destinées à la branche famille (6 %) soient à la charge directe des entreprises, alors qu’il s’agit de prestations de solidarité nationale, d’ailleurs décidées par le seul Etat. Idem pour les cotisations d’assurance-maladie (12,8 %), qui ne sont plus aujourd’hui liées au statut de salarié, depuis la création de la couverture maladie universelle. Ce sont donc au total environ 80 milliards d’euros qui pèsent aujourd’hui directement sur les salaires et qui devraient normalement faire l’objet de prélèvements de solidarité, sous une forme si possible moins négative pour l’emploi.

Toutes les solutions doivent être explorées. L’annonce du Président de la République a mis sur le devant la solution de la cotisation sur la valeur ajoutée. Or, il existe au moins deux autres solutions dignes d’intérêt : la TVA sociale, qui permet de mettre à contribution la consommation, y compris de biens importés, tout en exonérant les exportations. Et la CSG (sous forme d’un transfert des cotisations patronales vers celle-ci, à revenu net inchangé), qui permettrait enfin d’avoir un vrai débat sur l’évolution du coût de la protection sociale. Les travaux menés par le Conseil d’orientation de l’emploi et le Conseil d’analyse économique doivent donc examiner toutes ces solutions, notamment du point de vue de l’emploi et de la croissance économique.

Seule une baisse des prélèvements aurait un vrai impact sur l’emploi

Le financement de la protection sociale a fait l’objet de multiples travaux depuis trente ans. La plupart de ces études étaient défavorables à la solution de transfert vers la valeur ajoutée, et en dernier lieu celle de M. Malinvaud, à la demande de Lionel Jospin. Une telle réforme revient en effet, de manière très schématique, à taxer moins les salaires, mais davantage les investissements et le profit, c’est-à-dire l’équivalent d’une baisse des cotisations sociales, compensée par une hausse de la taxe professionnelle et de l’impôt sur les sociétés. En contrepartie d’un nombre de créations d’emplois limité et incertain, il y a donc un risque de baisse de la croissance (par taxation des investissements) et de non-localisation d’activités en France (du fait de la taxation du capital). Les études faites sur la TVA sociale montrent des résultats un peu plus positifs en matière d’emploi, mais avec un risque d’augmentation des prix et de ralentissement à court terme de la croissance.

Seule une vraie baisse de la charge nette pesant sur les entreprises est en réalité efficace. Les travaux récents de l’OCDE mettent à cet égard en évidence l’impact du coût sociofiscal (c’est-à-dire de la différence entre le revenu net de prélèvements et de transferts et le coût du travail) sur l’emploi, en montrant qu’une baisse du coût socio-fiscal d’un point augmente le taux d’emploi de 0,4 point. Tous les pays qui ont réduit le coût social au cours des dernières années ont d’ailleurs bénéficié de fortes baisses du chômage,

Les risques de la réforme

Les premiers travaux sur un éventuel passage à une assiette valeur ajoutée montrent que la réforme risque de se traduire par des transferts de charges entre secteurs, mais aussi, ce qui était moins attendu, à l’intérieur de chaque secteur. Le risque est dès lors que cette réforme fasse deux victimes : les secteurs à forte valeur ajoutée, qui sont pourtant indispensables à notre croissance future ; et, notamment au sein de l’industrie, les entreprises les plus performantes, qui ont su se moderniser pour éviter de se délocaliser. Le passage à une TVA sociale, où, de manière générale, toute réforme conduisant à fiscaliser une partie des actuelles cotisations sociales employeurs, éviterait bien sûr ce genre d’inconvénients majeurs.

La réforme du financement de la protection sociale ne doit pas être l’occasion d’accroître les charges des entreprises. Les réflexions actuelles présentent deux risques collatéraux pour les entreprises.

Le premier serait de conduire à remettre en cause le système actuel d’allègements de charges. Dès lors que, notamment pour compenser les 35 heures, le niveau de cotisations au niveau du Smic est aujourd’hui quasiment nul (le solde est de 2,1 %), tout transfert important vers une base valeur ajoutée risque de conduire les pouvoirs publics à se poser la question de l’avenir de ces allègements. On risque ainsi paradoxalement, au nom d’une mesure favorable à l’emploi, de relever le coût du travail faiblement qualifié, et donc d’avoir un effet inverse à celui recherché.

Le deuxième risque est que la création d’une nouvelle assiette fiscale facilite de futures hausses de cotisations. Pour beaucoup des promoteurs de cette réforme, il s’agit non seulement de taxer plus le profit des entreprises (propositions de Martine Aubry ou d’Attac), mais également de trouver une nouvelle source, plus large, de financement de la Sécurité sociale (Rapport Chadelat). Même si la réforme ne portait au départ que sur une base limitée, il y aurait fort à parier que celle-ci grandirait rapidement, en application d’un adage célèbre « petit impôt deviendra grand ».

L’essentiel, c’est la maîtrise des dépenses

Aucun changement d’assiette ne permettra de résoudre la question des déficits sociaux. La maîtrise des dépenses sociales reste donc un objectif prioritaire et incontournable, et l’ouverture du débat sur le financement de la protection sociale ne doit pas détourner de cette priorité. Dans ce cadre, la réforme de l’hôpital public constitue un dossier majeur, qui mérite d’être enfin réellement ouvert.

Ne compliquons pas une nouvelle fois la vie des PME. Compte tenu de la difficulté de l’exercice de transfert vers une nouvelle assiette, les pouvoirs publics envisagent soit la coexistence de deux types de bases de calcul, les salaires, plus la valeur ajoutée, soit d’utiliser la valeur ajoutée pour « moduler » le niveau des cotisations. Il s’agirait là d’une nouvelle usine à gaz, qui doublerait la charge de travail pour les entreprises. Une telle réforme supposerait en outre de mettre en place un nouveau système de collecte (sans doute les impôts à la place des Urssaf), de trouver des solutions spécifiques pour certains secteurs (services financiers, associations…) pour lesquels la VA n’a guère de signification, et enfin de régler le cas des entreprises de moins de cinq salariés, grandes perdantes de la réforme, dès lors que le revenu du chef d’entreprise est compris dans la VA et non dans la masse salariale. Voilà une belle pagaille en perspective ! Et une nouvelle contribution à l’illisibilité des politiques publiques.

La question du financement de la protection sociale est donc une question fondamentale, au-delà du seul examen de l’hypothèse d’un basculement d’une partie des cotisations sur la valeur ajoutée. Il convient de prendre le temps nécessaire pour la traiter dans sa globalité, en tenant compte des enseignements qui peuvent être retirés de l’expérience d’autres pays. Le pire serait de la traiter de façon partielle en complexifiant encore les financements par la multiplication d’assiettes différentes.

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