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Les effets macroéconomiques de la TVA sociale

Un éclairage sur le débat actuel sur la substitution - au moins partielle - aux cotisations sociales employeurs d’une hausse de la TVA.

Notre système de protection sociale a été largement construit sur le principe d’une couverture des risques sociaux par un système d’assurance financé par des cotisations sur les salaires. Avec l’extension des bénéficiaires et l’augmentation des prestations, la question du financement est devenue de plus en plus difficile.

Jusqu’au milieu des années 80, les besoins de financement supplémentaires ont été assurés par la hausse des taux de cotisation notamment à la charge des employeurs. En 1990 a été créée une nouvelle cotisation sociale, la CSG (de nature fiscale) assise sur l’ensemble des revenus et à la charge des titulaires de ces revenus. En 1998, un transfert important a eu lieu des cotisations d’allocations familiales vers la fiscalité. Progressivement, certains impôts ont ensuite été affectés aux régimes sociaux (droits sur les alcools, etc.). Enfin, afin d’alléger le coût du travail au voisinage du smic, puis d’éviter un choc de coût salarial trop important lors de la baisse autoritaire de la durée du travail, des allègements de charges sociales ont été consentis et le coût de ces allègements a été pris en charge par le budget de l’État, donc financé par l’impôt. Au total, le mouvement est clairement une augmentation de la part de l’impôt dans le financement des prestations sociales. Mesuré en part du PIB, le financement fiscal, qui était nul en 1960, est monté à quatre points du PIB en 1985 et il est proche de dix points actuellement.

C’est dans cette évolution que s’inscrit le débat sur la substitution aux cotisations sociales employeurs d’une hausse de la TVA au moins en partie (ou bien de la création d’une nouvelle cotisation assise sur la valeur ajoutée, question non tranchée). Un transfert de cette nature a déjà été pratiqué en 1995 lorsque la ristourne dégressive a été compensée par une hausse de la TVA. Le débat a été relancé aussi par l’exemple du Danemark qui a conduit en 1987 une réforme importante (baissant les prélèvements sur le travail et introduisant une TVA au taux unique de 25 %) et, plus récemment, par les projets de la nouvelle coalition en Allemagne.

Peu d’effets si l’économie était fermée aux échanges extérieurs

Que faut-il en penser ? Il y a de solides arguments dans le sens d’un transfert vers la TVA. Les prestations sociales bénéficient aux ménages (qui sont aussi des consommateurs). Il paraît donc naturel que leur financement soit assuré par eux, par exemple par le biais des impôts sur leur consommation. En outre, la TVA s’applique non seulement à la consommation des produits fabriqués sur notre territoire mais aussi aux produits importés, alors que les cotisations sociales pèsent sur les seuls coûts de production en France. Pour comparer les effets du financement par cotisations sur salaire et ceux du financement par TVA, il convient de comparer des situations comparables et donc de raisonner « à recettes publiques totales inchangées ». Le point de vue privilégié ici est donc l’impact macroéconomique sur la croissance et sur l’emploi d’un transfert équilibré.

Raisonnons d’abord sur une économie théorique très simple, avec un seul bien et deux facteurs de production (le capital et le travail), économie supposée en outre fermée aux échanges extérieurs. Partant d’une situation d’équilibre, le gouvernement diminuerait le taux des cotisations sociales à la charge des employeurs et augmenterait le taux de TVA de façon a priori équilibrée.

La baisse du taux de cotisations sociales permet, toutes choses égales par ailleurs, une baisse du coût du travail et des prix de revient hors taxes. La hausse du taux de TVA entraîne en revanche une hausse du prix de vente TTC. Si les entreprises répercutent exactement dans leur prix de vente aux consommateurs les facteurs de baisse et les facteurs de hausse, on peut penser que les prix taxes comprises vont rester inchangés. Les ménages se retrouvent en situation inchangée, puisqu’ils paient leurs achats taxes comprises. Ils maintiendront leur consommation et – ne l’oublions pas – leurs achats de logements. Au total, en première approximation, l’équilibre économique ne devrait pas être modifié. Dans le cadre de cette économie simplifiée et fermée et des hypothèses  de comportements  etenues, la « TVA sociale » a donc assez peu d’effet sur l’équilibre macroéconomique du pays.

Un atout pour les exportations

Les mécanismes sont différents en économie ouverte aux échanges extérieurs et c’est là que réside l’intérêt principal de la mesure. En effet, les exportations n’étant pas soumises à la TVA, le prix des exportations diminuera comme le prix hors taxe et le volume des exportations augmentera (dans des proportions liées à la sensibilité des exportations à leur prix). On peut retenir à peu près l’idée qu’une baisse de prix de 1 % augmente le volume des exportations de 1 %. De leur côté, les biens de consommation importés sont soumis à la TVA. Si la TVA augmente, leur prix augmentera sur le marché intérieur et le volume des importations devrait diminuer. Ces deux effets sont favorables à la croissance, au niveau de vie et à l’emploi. La construction n’est pas directement concernée, mais si un transfert de cotisations sociales vers la TVA a des effets favorables sur l’économie, il en aura aussi sur le Bâtiment.

Les limites du système

Les modèles économétriques qui cherchent à prendre en compte tous les effets donnent des résultats assez ouverts. En transférant un point de PIB (plus de 15 milliards d’euros, environ 4 points de TVA au taux normal), on obtiendrait à long terme des créations d’emplois comprises entre 80 000 et 150 000. Ce n’est pas négligeable, mais reste un peu décevant. Plusieurs facteurs peuvent en effet venir altérer le mécanisme  favorable décrit  précédemment : la question des « rémanences » et les réactions des acteurs économiques, et plus généralement du système économique.

Le problème des rémanences est le suivant. Une partie de la TVA est supportée par les entreprises qui ne peuvent pas déduire la TVA amont. Une augmentation de la TVA va alors se traduire par des coûts supplémentaires pour elles, avec de fortes différences selon les secteurs. La TVA n’est en effet pas neutre pour les entreprises, car pour des questions réglementaires (limitations du droit à déduction, TVA non-récupérable pour les microentreprises, exonérations...), une partie de la TVA est supportée par les entreprises. Par ailleurs, les administrations publiques, clientes du secteur de la construction, ne récupèrent pas la TVA. Si la mesure se traduit par une hausse de prix, les volumes de commandes peuvent baisser. Les réactions des agents économiques peuvent être en outre différentes de celles supposées plus haut. La plupart des analystes estiment qu’une majoration de la TVA entraîne, au moins dans un premier temps, une hausse du niveau général des prix et une baisse de la demande des consommateurs (et peut-être des achats de logements). C’est ce que suggère l’expérience française de 1995, où l’effet de la hausse de la TVA avait entraîné à court terme un prélèvement sur les revenus des ménages défavorable à la croissance et à l’emploi, et cela malgré les allègements de charges sociales.

Introduire une TVA sociale pour compenser une baisse de cotisations sociales employeurs est une idée intéressante. Elle s’inscrirait dans la continuité des mesures prises depuis une quinzaine d’années pour baisser le coût du travail et lutter contre le chômage. Une inconnue est que la dynamique macroéconomique des gains en emplois est tributaire de la réaction des acteurs.

Pour pouvoir réussir, la mise en place d’une TVA sociale devrait peut-être aussi s’accompagner d’une réforme de la TVA pour limiter les rémanences supportées par les entreprises. Mais cela compliquerait l’exercice.

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