Partage

Urbanisme et ruralité

Le monde rural n’est pas uniquement régi par le Code rural. Il se trouve juridiquement à la croisée, notamment, des Codes de l’urbanisme, de l’environnement et de l’énergie. Des questions foncières particulières caractérisent cet univers. Déterminées comme agricoles ou naturelles, des zones singulières, représentant la majorité des espaces métropolitains, font l’objet d’un droit en évolution, cherchant à concilier les nécessités de l’urbanisation, de l’activité économique et de la préservation de la nature.

La réglementation d’urbanisme traduit la volonté des pouvoirs publics de maîtriser le territoire, patrimoine commun de la nation, toujours dans une finalité de protection de l’intérêt général. Ainsi, les zones agricoles (A) et naturelles (N) font l’objet de règles restrictives. Ces zones, qu’il convient de protéger eu égard à leur potentiel agronomique, biologique et environnemental, sont par principe inconstructibles. Les deux types de zones, agricole et naturelle, sont mises à l’abri de la pression de l’urbanisation et de l’artificialisation (I).

Dans ces zones, les règles de constructibilité, pour les constructions nouvelles, font l’objet des soins les plus précautionneux de la part du législateur. Il importe toutefois de faire remarquer que l’évolution de l’exercice de l’activité agricole fait plus souvent émerger dans ces zones sanctuarisées la question du changement de destination des constructions (II).

I. Les motifs d’une constructibilité limitée en zones agricoles et naturelles

Parce que le foncier agricole constitue une ressource limitée et qu’il renferme une diversité de fonctionnalités, notamment écosystémiques, son utilisation doit être maîtrisée. La démarche de planification du foncier agricole se traduit notamment à travers l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN).

Une pression foncière prégnante

L’artificialisation des surfaces agricoles progresse. Selon l’enquête Teruti, en 2022, la surface agricole utilisée (SAU) occupe un peu plus de la moitié du territoire métropolitain. Entre 1982 et 2022, la part des terres agricoles a reculé pour passer de 54,8 % à 50,4 % du territoire. Ce recul s’explique en grande partie par l’étalement urbain.

Les surfaces artificialisées concernent 9,5 % du territoire métropolitain, soit 5,2 millions d’hectares. Elles en représentaient 5,7 % en 1982, soit une progression de 52 000 hectares par an. Le bilan de la consommation foncière ¹ (2009-2023) fait état d’une artificialisation autour de 20 000 hectares par an. Précisément, en 2022, 63 % des terres artificialisées ont été destinées à l’habitat, 23 % à l’activité économique, 7 % aux infrastructures. La consommation d’espace est majoritairement située dans les communes rurales. En leur sein, les bourgs ruraux représentent 26 % de la consommation d’espace, les communes à habitat dispersé, 33 %, et les communes à habitat très dispersé, 7 %.

La carte de la consommation d’espace en France métropolitaine pour la période 2011-2023 fait apparaître que les régions situées sur les côtes atlantique et méditerranéenne, à proximité du littoral, ont été bien plus consommatrices que celles situées au Nord-Est du pays. Enfin, les experts notent que 61 % de la consommation d’espace concerne les communes dites « détendues ² » et soulignent que la question de la répartition territoriale est primordiale.

La mise en œuvre de stratégies visant un objectif de sobriété foncière entend limiter au maximum l’artificialisation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Portée par la loi Climat et résilience du 22 août 2021, l’ambition de lutter contre l’artificialisation des sols se décline selon un objectif de réduction par deux du rythme d’artificialisation des sols d’ici à 2030 et selon un objectif de zéro artificialisation nette à l’horizon de 2050.

L’objectif de sobriété foncière

La sobriété foncière procède d’un arbitrage entre plusieurs enjeux. L’utilisation du foncier doit être envisagée à l’aune d’une nouvelle sobriété. La loi Climat et résilience vise à mieux prendre en compte les conséquences environnementales lors de la construction, sans pour autant occulter les besoins des territoires en matière de logements, d’infrastructures et d’activités.

Pour ce faire, une articulation entre l’objectif ZAN et les documents d’urbanisme est nécessaire. La réduction de l’artificialisation est appréhendée au regard des besoins de logement, de développement économique, des possibilités de densification de fonciers déjà artificialisés, mais aussi et surtout à l’aune des exigences de protection de l’environnement et de l’intérêt fondamental pour la nation que représente la souveraineté alimentaire.

La réalisation de l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols est donc soumise à un arbitrage entre les enjeux en présence. Le constat d’un tiraillement entre ces enjeux divergents est remarquable. Le législateur s’efforce, autant que possible, de prendre en considération ces antagonismes lorsqu’il intervient afin de déterminer les règles de constructibilité en zones agricoles et naturelles.

II. Constructibilité limitée en zone agricole : les règles juridiques applicables

Les règles d’urbanisme sanctuarisent les zones agricoles et naturelles. Les nouvelles constructions à l’intérieur de ces zones relèvent d’une dérogation au principe d’inconstructibilité. Par conséquent, sont également déterminées des règles restrictives du changement de destination des constructions dans ces zones.

Les constructions nouvelles

L’inconstructibilité est de principe en zones A et N. Le législateur s’est doté d’instruments permettant de limiter, voire d’interdire, le droit de construire. Le PLU ou les autres documents d’urbanisme en tenant lieu délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Dans ces zones A et N, marquées, par principe, d’un sceau d’inconstructibilité, sont définies des règles dérogatoires d’implantation de constructions nouvelles.

Si l’objectif général est de limiter la consommation des espaces agricoles par une urbanisation dérogatoire, l’inconstructibilité en zones A et N est toutefois assortie d’exceptions encadrées.

Exception 1 : les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière

On comprend aisément que les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière soient autorisées en zones A et N. Encore faut-il caractériser le lien direct et nécessaire entre les constructions et l’activité agricole. Répondent à cette exigence :

• Les bâtiments fonctionnels ou accessoires à l’exploitation dont la destination agricole peut être affirmée. C’est l’exemple des serres, des hangars, des granges et autres entrepôts.
• Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière ou bien au stockage ou à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole.
• La construction d’une maison d’habitation nécessaire à l’exploitation agricole. L’exception majeure à l’interdiction de constructibilité en zone A est celle qui permet à l’exploitant agricole de construire une maison d’habitation destinée à loger sa famille ou ses employés, à condition que la construction soit nécessaire à l’exercice de l’activité agricole. La nécessité de construction d’une maison d’habitation peut se justifier par l’exigence d’une proximité de l’agriculteur des terres qu’il exploite. La possibilité pour l’exploitant agricole de construire sa maison d’habitation en zone A n’est donc pas systématique. Elle est soumise aux conditions précitées.

Exception 2 : les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs

Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs sont autorisées en zones A et N dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.

Que faut-il entendre par équipements collectifs ? Il s’agit de toutes installations assurant un service d’intérêt général correspondant à un besoin collectif de la population. En relèvent, par exemple, dans des conditions strictement précisées par le Code de l’urbanisme, le Code de l’énergie et le Code rural, les installations de méthanisation, les installations agrivoltaïques, les installations éoliennes.

Les exceptions au principe de constructibilité limitée en zones A et N demeurent soumises à l’impérative protection de ces espaces et au maintien des activités qui y sont exercées, notamment l’activité agricole. Celle-ci, en constante évolution, induit, pour la réglementation de l’urbanisme, de remédier aux problèmes qui pourraient naître de situations nouvelles. Ainsi, cette réglementation dynamique traite-t-elle, sans prétendre à l’exhaustivité, des questions relatives au changement de destination des constructions agricoles.

Le changement de destination des constructions

La diversification des activités de l’agriculteur peut être facteur d’un changement de destination des constructions en zone A et N. Celle-ci peut prendre plusieurs formes (diversification des types de production), mais l’accent sera mis sur des activités éloignées de la production agricole. La diversification se traduit non pas par la construction de nouveaux bâtiments mais simplement par un changement de destination des bâtiments agricoles.

Quelques exemples : un agriculteur aménage des gîtes ruraux dans une ancienne grange ; un vigneron aménage un caveau de dégustation ; un agriculteur ouvre un espace de coworking rural dans une grange rénovée, avec fibre, salle de réunion.

Le changement de destination est soumis, en zone A, à l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et, en zone N, à l’avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Un changement de destination en zone A peut être autorisé sous réserve qu’il ne compromette pas l’activité agricole.

Retenons, enfin, les apports de la récente loi du 16 juin 2025, qui a pour objectif de pallier la crise du logement en augmentant le stock de logements disponibles à partir de l’existant. Plusieurs mesures sont prises afin qu’un certain nombre d’obstacles soient levés pour une transformation des bâtiments existants. Ainsi, des dérogations au règlement d’urbanisme sont autorisées. L’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme peut accorder le changement de destination d’un bâtiment ayant une destination autre que d’habitation en un bâtiment à destination principale d’habitation en dérogeant aux règles relatives aux destinations fixées par le PLU. Ces dispositions s’appliquent également aux extensions ou surélévations, à l’exclusion des constructions neuves.

Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières du PLU, ces changements de destination sont soumis à avis conforme des commissions compétentes et subordonnés à la démonstration que les bâtiments à transformer ont cessé d’être utilisés pour l’exercice d’une activité agricole ou forestière depuis plus de vingt ans.

Penser la ruralité, c’est penser le développement de ces territoires et des activités qui leur donnent une coloration qu’on se doit de garder vive. Les questions foncières en zone rurale, certes particulières à nos terroirs, ne sont cependant en rien étrangères à une réflexion dynamique sur nos pratiques et politiques d’urbanisme.

Imprimer Envoyer par mail Réagir à l'article