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L'aménagement urbain contre la fracture sociale

Planification, politique foncière, aménagement pourraient organiser les périphéries urbaines et réduire des inégalités territoriales qui se radicalisent. Pourtant les projets urbains avancent mal, faute de bons outils opérationnels et d’institutions adaptées.

Les villes prennent des formes de métropoles, ce qu’explique François Ascher dans cette même revue. Toutes les villes, les grandes et les petites, à condition de s’entendre sur le sens du terme. Si métropole est synonyme de puissance, certaines agglomérations se hausseraient un peu du col en revendiquant ce statut. Mais c’est aussi une configuration géographique généralisée, presque universelle.
En simplifiant : une croissance périphérique très étendue et disséminée une spécialisation par plaques contiguës (logement, activités, services, etc.), qui voisinent peu entre elles une expansion qui favorise une redistribution des fonctions dans l’espace, y compris celles du centre historique.

Sur ce fond de scène s’expriment des revendications tournant parfois à la crise. Il n’est pas commode d’en faire l’analyse et le tri, non seulement parce que les sujets sont complexes, mais parce que les thèmes de la politique urbaine sont peu médiatisés, du moins en France. Si nous voulions parler de la hauteur des talonnettes ou de la couleur des tailleurs des candidats à la présidentielle, nous serions tout de suite entre personnes informées. Quand il s’agit du prix des logements, des conditions de déplacement, de l’emploi local, de l’accès aux services publics, les données sont dispersées, discontinues, rares, souvent censurées, donc mal partagées. Un exposé sur ces sujets trouve difficilement ses marques.

Tout de même, quelques observations d’actualité s’imposent. Elles concernent d’abord la « suburbanisation » (ou la rurbanisation, ou la périurbanisation, si l’on préfère), ensuite les fractures sociales du territoire.

L'étalement urbain se poursuit

L’étalement urbain se poursuit, bien qu’il suscite de véhémentes protestations, jusque dans des textes de lois. Les grandes périphéries accueillent une part très importante des constructions neuves, bien plus que proportionnellement à leur population. C’est vrai pour toutes les constructions : logement, activités, services.

Aucun pays d’Europe n’échappe au phénomène. Tout de même, la situation française est un peu particulière, parce que cette périurbanisation est particulièrement négligée : rarement mesurée, très émiettée et désordonnée. C’est que les communes excentrées font rarement l’objet de projets urbains conséquents. De sorte que les bâtiments neufs, isolés ou inclus en petits lotissements, mitent le paysage, sans connexions convenables avec le reste de la zone urbanisée, les équipements publics, les commerces, les transports en commun, ni même le réseau routier. De ce point de vue, il y aurait intérêt à regarder avec attention le développement Epafrance/Disney Europe dans le grand Est de Paris. Je parle de la partie résidentielle, pas des parcs de loisirs. Ce n’est pas un modèle indépassable, mais bel et bien la plus importante tentative, dans notre pays, pour organiser la campagne urbaine.

À cette négligence, il existe de multiples raisons, dont je citerai deux au moins :

1. la rurbanisation souffre d’un péché originel : les maisons, qui la composent en majorité, pour la partie habitat, ont été construites à l’origine en contradiction avec la politique des grands ensembles et des villes nouvelles, laquelle politique était au cœur de la stratégie de l’état en matière de croissance urbaine. Nulle part en Europe on n’entend comme en France des philippiques contre l’habitat individuel : « Produit non constitutif de l’urbain, (…) consommateur d’espace et d’énergie », déclare en janvier 2006 la présidente de l’ordre des architectes de l’Ile-de-France. Ce discours a été repris dans la presse généraliste nationale. Des remarques simples s’imposent pourtant : la grande majorité du parc français et de la construction neuve est faite de maisons la plupart de nos villes historiques… sont des villes de maisons.
2. les petites communes périphériques n’ont pas les moyens techniques ni financiers pour maîtriser leur croissance, et les autorités d’agglomération ne prennent pas leur relais. J’y reviendrai. Retenons une grave pénurie d’aménagement dans ces lointaines banlieues.

La fracture sociale se creuse

Les inégalités se radicalisent sur le territoire. On n’a pas mesuré les effets de la récente montée des prix du logement : ils ont presque doublé depuis sept ans, un peu partout. Est-ce réversible ? Sans doute pas, du moins pas complètement, pour des raisons qu’il serait trop long d’exposer ici. Mais que se passe-t-il dessous, pour les terrains ? Leurs prix se sont envolés plus que proportionnellement, selon le mécanisme du compte à rebours, bien connu des promoteurs. Redescendront-ils ? Encore moins que les prix du logement : si la conjoncture se gâte, les propriétaires (publics comme privés) cesseront simplement de vendre. C’est l’effet cliquet classique de l’économie foncière. Les valeurs foncières réévaluées dessinent une géographie urbaine beaucoup plus inégalitaire que naguère.

Les effets sociaux de cette évolution se lisent dans le nombre des voitures incendiées et dans des statistiques rares, parcimonieusement diffusées, qui analysent la distribution des revenus par commune et parfois par quartier. En résumant : il y a encore des pauvres partout, y compris dans les quartiers chic des grandes villes. Ils sont en quantité non négligeable dans des endroits aussi incongrus que Neuilly-sur-Seine. Mais les hauts revenus, eux, sont beaucoup plus concentrés. Ils disparaissent des zones en crise. Les classes moyennes, pour leur part, se déplacent vers les périphéries, là où le terrain reste abordable. Le résultat le plus visible est que les ghettos de pauvres sont de plus en plus marqués, sachant cependant que le terme de ghetto ne convient pas exactement à la situation française. Or, une économie résidentielle de proximité sans classes aisées, c’est aussi une économie sans consommateurs, sans services et sans leaders culturels, donc des emplois en moins, de l’influence en moins dans la course aux crédits et aux équipements publics, sans doute de l’insécurité en plus, même avec des aides aux quartiers en difficulté. Nous voilà dans le Neuf-Trois.

Concurrence pour les équipements

Prenons un exemple simple, récemment médiatisé, choisi en Ile-de-France, que la majorité des lecteurs connaissent sans doute. Au mois d’octobre dernier, la RATP annonce son intention de créer une rocade de métro entre la première et la seconde couronne parisienne. Coût annoncé : autour de 5 milliards d’euros. La SNCF, aussitôt, propose les siennes un peu plus loin. Les règles du jeu ne sont pas nouvelles : ces rocades étaient esquissées dans le premier schéma directeur régional, proposé en 1965. Il s’agit de services qui profiteront principalement aux périphéries et aux quartiers modestes, en évitant les trajets « en baïonnette » de banlieue à banlieue, qu’impose aujourd’hui la configuration radioconcentrique du réseau de transports en commun. Premières réactions : c’est bien cher. Au même moment est lancée la couverture du Boulevard Périphérique, qui globalement va surtout profiter à la zone centrale, la plus prospère, et permettre à la Ville de Paris de récupérer de beaux terrains à bâtir. Coût : environ 1 million d’euros le mètre linéaire. On ira lentement, on ne couvrira pas tout, mais c’est un projet qui coûtera plusieurs fois le prix d’une rocade ferrée. Assurément, la couverture du Périphérique est une œuvre pieuse. On aurait pourtant aimé que de telles alternatives fassent l’objet d’un débat politique.

Des projets en panne

Pour mieux tricoter cet espace urbain fragmenté, nous disposons d’outils de planification. Les PLU (Plans locaux d’urbanisme) sont communaux, et manquent donc de regard large sur l’agglomération. Les SCOT (Schémas de cohérence territoriale) sont à meilleure échelle. Institués en 2000, ils sont pour la plupart encore à l’étude, et sans doute pour longtemps. C’est que leurs ambitions sont immenses. La loi impose presque de tout prévoir, dans un système urbain très complexe, qui n’a plus de point d’équilibre, ni de traduction simple de l’intérêt général. Ainsi les schémas les plus rapidement achevés font des tris dans la liste-type des prescriptions, s’orientent vers des projets cohérents et compatibles, sans souci de planification totale. C’est d’ailleurs le parti adopté dans la majorité des pays d’Europe. L’exemple le plus souvent cité est aujourd’hui celui de Montpellier, qui dessine principalement un maillage de voies de circulation et des zones de projets d’aménagement, labellisés SCOT. Nous voici devant un nouveau problème : comment faire de l’aménagement dans des zones prioritaires, certaines couvrant plusieurs centaines d’hectares, en communes périphériques ? Comment coordonner en conséquence l’ensemble des constructions et des crédits d’une agglomération ?

La création de quartiers attractifs, sur les sites abondants laissés vides ou en déshérence par la nappe urbaine, serait capable de desserrer la contrainte foncière et de diminuer les fractures sociales. Or l’aménagement urbain est en panne. Même si les données sur ce sujet sont très insuffisantes, nous savons par exemple que le nombre de ZAC effectivement lancées est faible, et que leur part dans la construction diminue. Les raisons sont connues, mais surtout par les professionnels. Les terrains sont trop chers (voir ci-dessus). Le droit est saisi de tremblements convulsifs, au rythme d’une loi annuelle au moins, flanquée de décrets d’application quelques mois plus tard. C’est mauvais pour des projets qui s’étirent souvent sur plusieurs dizaines d’années. Le soutien d’investisseurs privés (il en existe désormais) est découragé par le manque de pratique du contrat de partenariat public-privé. Par conséquent, il serait urgent de mener une politique de relance des opérations, accompagnée d’actions foncières dont je n’ai pas place pour parler ici, mais conséquentes.

Des pouvoirs pour les agglomérations

Ce qui amène une dernière remarque, institutionnelle. La politique urbaine reste aujourd’hui en France aux mains des communes, qui tiennent le permis de construire, les règles d’utilisation du sol (le PLU) et souvent les opérations d’aménagement. Les intercommunalités (les communautés urbaines ou d’agglomération), malgré leur développement récent, restent facultatives et confédérales, presque inexistantes en Ile-de-France. Une autorité d’agglomération s’imposerait pourtant, avec des moyens financiers en conséquence, une organisation de projets, une capacité à coordonner les initiatives municipales.

Une autorité, dans un pays démocratique, doit être dirigée par un conseil et un président élus au suffrage universel direct. Elle doit aussi accorder une citoyenneté à tous ses administrés. Se peut-il par exemple qu’une simple adresse postale parisienne, dont la seule diffusion aurait probablement pour effet de détendre et de pacifier les fractures que j’évoquais plus haut, n’ait été accordée hors du Périphérique qu’aux grandes entreprises de La Défense ? Clichy-sous-Bois aussi y aurait droit. Je n’envisage pas la fusion des communes, dont le périmètre semble fixé pour l’éternité, mais simplement leur transformation en arrondissements de villes étendues à l’agglomération. Rien de révolutionnaire : c’est le choix de toute l’Europe, et pas seulement de l’Europe.

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