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Des villes européennes solidaires

Pour la géographe Denise Pumain, la croissance de la population urbaine européenne sera modérée dans les prochaines décennies. Les villes devront donc faire face, par des politiques adaptées et une certaine solidarité, à la concurrence du reste du monde. En veillant à ne pas banaliser leurs formes et leurs valeurs urbaines.

L’Europe est une région du monde où l’évolution des villes semble largement prévisible. D’abord, parce que la transition urbaine, qui a suscité de très fortes croissances depuis le début du XIXe siècle jusque dans les années 70, voire 80 dans les villes de l’Europe du Sud et de l’Est, est désormais terminée. Avec une croissance démographique générale assez faible, des réserves de population rurale pratiquement épuisées partout, une immigration extérieure très contrôlée, on s’attend dans les prochaines décennies à une stabilisation de la croissance globale de la population urbaine, à un niveau assez bas. En outre, les très fortes interdépendances entre les villes européennes, qui se sont construites depuis des siècles par de multiples relations politiques, économiques et culturelles, et encore renforcées par l’intégration au sein de l’Union européenne, réduisent les probabilités de grandes divergences entre leurs évolutions.

La mondialisation et les grandes villes

Mais si l’on sait que la dynamique des systèmes de villes anciens, très intégrés, est en général celle d’une croissance distribuée, à peu près également répartie dans toutes les parties du système, on sait aussi que cette dynamique peut se trouver fortement altérée par des chocs externes. Les incertitudes qui pèsent sur l’avenir des villes européennes viendront moins de leur dynamique propre que des réponses qu’elles sauront apporter aux défis que leur pose l’évolution dans le reste du monde. Pour l’Europe, ces évolutions différentielles des villes se mesureront moins en termes d’inégalités de croissance démographique que de réussite économique et de qualité de la vie urbaine.

Le premier facteur qui oriente les évolutions des villes est le résultat cumulé de leur évolution passée, c’est-à-dire leur taille, que l’on peut mesurer par le nombre d’habitants mais aussi et surtout en termes de poids économique et de diversité fonctionnelle et sociale. Nous sommes en effet entrés dans une phase nouvelle d’accélération des communications, d’intensification des échanges internationaux et de transformation des formes d’organisation du travail dont les conséquences, visibles dans de nombreux pays dès la fin des années 80, sont une nouvelle phase de métropolisation, c’est-à-dire de renforcement des grandes villes. Ce changement est d’ailleurs perceptible bien davantage dans ses aspects qualitatifs que quantitatifs : même si les accroissements de population sont faibles en valeur absolue, les grandes villes opèrent une sélection des jeunes actifs, des populations qualifiées et des activités de pointe (Hall, 1993). Une des formes de la compétitivité internationale est en effet pour les villes de disposer d’une masse critique, sans laquelle on peut difficilement atteindre le degré de diversité et de complexité des fonctions requis pour la participation et l’adaptation à l’innovation au niveau mondial. Même si une partie des innovations qui se concentrent d’abord dans les grandes villes sont appelées à se diffuser plus largement vers des villes de dimension moyenne, il est probable que les décalages actuellement creusés entre grandes et petites villes ne seront pas entièrement résorbés.

L’Europe a peut-être deux « villes mondiales » mais elle n’a pas de mégapoles. Les plus grandes villes de l’Union européenne, Paris et Londres, forment des agglomérations d’environ 10 millions d’habitants chacune, elles sont devancées par Tokyo et Osaka au Japon, New York, Los Angeles, voire Chicago aux états-Unis, Séoul en Corée du Sud, et par une quinzaine d’autres agglomérations d’Asie ou d’Amérique latine. Certes, le poids économique de l’Europe permet à Londres et Paris de figurer pour quelque temps encore aux premiers rangs des palmarès mondiaux, et à quelques autres métropoles de capter certains bénéfices de la nouvelle phase de mondialisation : une étude récente atteste du bon rayonnement à l’international de Madrid, Amsterdam, Barcelone, Berlin, Milan, Rome, Stockholm et Vienne (Rozenblat, Cicille, 2004).

La notion de « grande ville » est d’ailleurs en partie relative, car la mondialisation passe aussi par les territoires politiques et intègre plus rapidement dans ses réseaux les villes qui sont des capitales nationales : on voit déjà les prémices de cet accrochage se manifester dans les principales capitales des pays d’Europe orientale, Prague, Budapest, Varsovie, voire Bucarest et Bratislava, même s’il s’agit surtout d’un rattrapage. Mais les réseaux mondiaux de la plupart des autres villes européennes sont moins développés. Pourtant, l’Europe possède une trame de villes denses et très bien connectées dont il existe peu d’autres exemples dans le monde. Pour compenser la faiblesse de leur taille, une forme de partage et de mise en réseau des activités innovantes est peut-être à inventer, à condition qu’une certaine solidarité et concertation se substituent entre ces villes à l’esprit de rivalité qui les a animées pendant des siècles.

Diffuser l'innovation vers les villes moyennes

Jusqu’à présent, peu de mesures sont parvenues à contrer les tendances à la concentration dans un système de villes. Ces tendances sont sans doute moins perceptibles dans les pays d’Europe du Nord, comme au Benelux et en Allemagne, où les densités de peuplement sont très élevées. Mais, dans les régions dites ultra-périphériques (le nord de la Suède et de la Finlande, ou certains confins atlantiques), tout comme dans les pays d’Europe orientale où les gouvernements socialistes avaient pendant quarante ans promu une décentralisation des activités économiques, ou dans des pays de densité moindre comme la France, l’Espagne ou l’Italie, il est probable que l’érosion démographique et la dévitalisation du tissu économique vont affecter la plupart des villes petites et moyennes, tout comme cela fut le cas pour la plupart des villages lors de la transition urbaine. Rappelons que l’Europe a trois fois plus de villes que les états-Unis et que les agglomérations de plus de 200 000 habitants ne regroupent qu’à peine 40 % de la population totale, contre plus de 55 % aux états-Unis ou 67 % au Japon (Moriconi-Ebrard, 1993). Cette plus forte densité de noyaux urbains s’explique par l’ancienneté de la plupart des villes, qui se sont installées comme marchés, places fortes ou centres administratifs, en même temps que progressait le développement agricole, et à des époques de circulation lente, exigeant des étapes nombreuses sur les grands itinéraires. Au contraire, l’urbanisation des pays neufs, intervenue plus tardivement, contemporaine de l’installation des chemins de fer, a produit des réseaux dans lesquels les villes sont en moyenne plus espacées, avec des tailles bien plus contrastées.

À l’échelle du système des villes, la politique du développement polycentrique est une mesure nécessaire, mais difficile. Elle est nécessaire pour contrer les effets systémiques du développement urbain, qui profite d’abord aux plus grandes villes et entretient une tendance de longue durée à l’accroissement des inégalités de poids entre les villes. La diffusion des fonctions innovantes, comme par exemple celles impulsées par l’ouverture internationale, profite d’abord aux métropoles, et les agglomérations de moins de 200 000 habitants n’en ont jusqu’à présent guère bénéficié. Comment faire diffuser plus vite et plus largement le bénéfice des innovations dans le réseau des villes ? On sait quel a été le rôle historique des infrastructures de transport et de l’accessibilité des villes dans la croissance des villes européennes (Bretagnolle, 2003). Sans doute faut-il continuer à désenclaver les villes que l’on souhaite promouvoir par une politique de transports appropriée. Mais il faut penser désormais aussi l’accessibilité en termes de société de communication et rechercher les moyens d’améliorer les accès à l’information dans les villes petites et moyennes. Une telle politique doit être conçue non seulement pour une application dans un domaine d’activité, mais pour tout un complexe de conditions inter- reliées, et aussi du point de vue du système des villes dans son ensemble.

Cette action en termes de compétitivité n’est pas nécessairement contradictoire dans son objectif avec une autre action qui serait à mener auprès des villes moyennes. Une telle politique serait destinée à préserver ce qui fait leur atout essentiel, d’après les évaluations actuelles, qui est d’offrir une meilleure qualité de vie pour la fonction résidentielle. Sans doute aussi leur patrimoine culturel, extrêmement riche et divers, constitue-t-il un atout économique très important pour le XXIe siècle, compte tenu des transformations qui peuvent être attendues des pratiques sociales, comme le tourisme. Un moyen de maintenir ouvertes les chances de ces villes moyennes est probablement de diffuser le plus rapidement possible les équipements et les services qui leur permettent de ne pas demeurer trop longtemps à l’écart de l’ouverture internationale, notamment en termes d’accessibilité. En effet, toutes choses égales quant à la taille des villes, celles qui appartiennent à de petits pays, ou qui sont proches des régions centrales de l’Europe, participent davantage à l’ouverture internationale (Cattan et al., 1999), comme le montrent l’exemple classique de Luxembourg en Europe occidentale, ou plus récemment ceux de Poznan et Wroclaw en Pologne.

Adaptabilité et gouvernance

Les inégalités de la croissance économique entre les villes européennes, dans la concurrence avivée par la mondialisation, sont donc en première approximation liées à leur taille, à leur situation centrale ou périphérique par rapport à l’Europe entière ou dans chacun des pays, mais aussi à leur spécialisation, antérieure ou actuelle. Même si les villes nées de la Révolution industrielle ont perdu beaucoup de ce qui faisait leur spécificité et rattrapé leurs retards en équipement de services au cours des dernières décennies, ce clivage persiste à les distinguer, notamment par des revenus plus faibles et des problèmes sociaux et économiques plus aigus. Mais d’autres modèles de spécialisation ont émergé depuis, qui ont infléchi les trajectoires de certaines villes, par le développement du tourisme, des technopoles, des fonctions financières, de l’administration, voire de la concentration en certains lieux des reversements des fonds publics. On a vu, par exemple, à propos de Toulouse ou de Hambourg, qu’une spécialisation urbaine, même dans des technologies de pointe, reste un facteur de fragilité.

Le poids de ces déterminants ne conduit pas à minorer l’importance d’une bonne gouvernance urbaine. Au contraire, l’évolution contemporaine requiert de la part des acteurs urbains une attention permanente et renforcée pour produire des choix qui préservent la qualité et l’adaptabilité à long terme de leur ville, dans leurs orientations fonctionnelles comme pour ce qui relève de la qualité des ambiances urbaines (Bouinot, 2002 et 2003). Les villes européennes qui sont traditionnellement plutôt compactes connaissent des difficultés d’aménagement face aux pressions liées au renforcement des concurrences foncières dans les parties centrales déjà les plus denses. Même si la population a tendance à les quitter, les activités continuent à convoiter largement les espaces centraux, et les villes n’ont pas complètement résolu les problèmes d’adaptation des tissus urbains denses et anciens aux conditions de circulation moderne. En moyenne, les villes sont plus étalées en Europe du Nord et plus compactes au Sud, mais l’étalement urbain, qui depuis vingt ans a fait croître l’espace bâti quatre fois plus rapidement que la population, est désormais plus vif en Europe du Sud (Guérois, 2003). Si l’on n’y prend garde, les formes, voire les valeurs urbaines européennes sont menacées de banalisation. Dans le même temps, la plupart des grandes métropoles ont à faire face à une tendance à l’aggravation des inégalités sociales à l’intérieur des villes, avec des formes et des degrés de ségrégation et d’exclusion qui sont variables selon les villes (Martens, Verwaeke, 1997). Dans un processus de concurrence entre les villes engagé à l’échelle mondiale, les risques sont grands de l’oubli ou de l’altération irréversible de ce qui fait la spécificité de l’urbanisation européenne. Une philosophie commune devrait inspirer les politiques communautaires à cet égard. Sans adopter un point de vue trop normatif ni conservateur, on voudrait ici rendre attentif à la nécessité de prendre en compte et de continuer à soutenir une véritable géodiversité urbaine en Europe, un peu de la même façon que l’on a inscrit des programmes pour maintenir une diversité biologique.

Un défi est posé à l’Europe des villes : face à des processus mondiaux : comment trouver des solutions qui préservent la qualité et l’originalité, et donc la « durabilité » du modèle urbain européen ?

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