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Pour un paritarisme vivant, grâce à un financement indépendant

Un paritarisme sous perfusion de prélèvements obligatoires et de subventions pervertit autant l'idéal que le quotidien de la démocratie sociale. Il faut en revenir à la logique saine de cotisation et d'adhésion pour une représentation de qualité. Neuf propositions pour une transparence assurée, une indépendance affirmée et une gouvernance optimisée.

Le paritarisme est à l'ordre du jour du débat public. Certains proposent de s'en défaire. D'autres aspirent à le préciser et, là où il est nécessaire, à le parfaire.a plupart des personnes vivant en France sont concernées mais n'en ont pas grand-chose à faire. Il est vrai que le sujet ne brille pas par sa clarté ! Le terme paritarisme désigne des champs de politiques aux enjeux sensiblement différents (sécurité sociale, protection sociale complémentaire, formation professionnelle, politique du logement). S'il est impossible et illégitime de vouloir se défaire, en bloc, de tout ce que comprend et implique le paritarisme, il importe de parfaire un ensemble de mécanismes afin de permettre aux Français de se réapproprier démocratiquement leur protection sociale. Le paritarisme, en effet, intrigue, intéresse et inquiète. Il intrigue, car ses procédures et circuits procèdent d'une redoutable complexité ¹. Il intéresse (ou devrait intéresser), car il se situe au cœur du modèle social français. Enfin, il inquiète, car le relatif manque de clarté et de légitimité appelle un nécessaire aggiornamento. Issu de l'économie et de compromis du XX^e siècle, le paritarisme doit entrer dans le XXI^e en redéfinissant ses contours (notamment par rapport aux pouvoirs publics) et en revoyant ses modalités de financement (notamment par rapport aux finances publiques).

Un paritarisme nécessairement à réformer

Le paritarisme ne saurait être célébré pour ses supposées gloires passées. Il ne saurait non plus être attaqué frontalement et radicalement en raison de son caractère supposément passéiste, voire clientéliste. Il est, en revanche, certain que le paritarisme -la gestion paritaire de certains pans de la protection sociale - doit être profondément revu au regard, au moins, de cinq mouvements qui s'entretiennent réciproquement :

• 1. l'universalisation de la protection sociale (les Français sont couverts non pas en tant que professionnels mais en tant que citoyens) ;
• 2. la nationalisation des modalités de financement et de versement des prestations (pour ne pas dire leur étatisation) ;
• 3. l'« ubérisation » de relations sociales qui ne peuvent plus être uniquement paritaires car elles sont de plus en plus de pair à pair (d'ailleurs un mutualisme 2.0 et une sécurité sociale 2.0 passeraient plus par un « pairitarisme » que par le paritarisme traditionnel) ;
• 4. une recomposition territoriale qui voit davantage de pouvoir et de responsabilités confiés aux grandes collectivités territoriales, qui, pour ce qui est de leur ressort, doivent avoir davantage leur mot à dire en matière de logement, de chômage, de protection sociale ;
• 5. une nécessité de personnaliser la protection sociale, tout au long de la vie, en dépassant les passages d'un statut à un autre (par exemple à travers le développement du compte personnel d'activité).

Toutes ces évolutions structurelles, très consistantes, appellent à réviser le paritarisme dans son périmètre, ses modalités d'intervention et, fondamentalement, dans sa relation avec les pouvoirs publics, l'État en premier lieu. À ce titre, la question du financement est capitale. Car une des raisons des difficultés du paritarisme procède de l'indépendance effritée des partenaires sociaux, devenus, avec le temps, plus dépendants des financements publics.'État peut plus aisément s'immiscer et s'imposer, même là où il n'est pas nécessairement légitime, quand les partenaires avec lesquels il doit négocier dépendent, en partie, de lui. Si le paritarisme rencontre des difficultés là où il ne s'impose plus forcément, il en rencontre également là où son assise et son efficacité sont établies.

Les partenaires sociaux ont su s'emparer du dossier. Ils affirment, dans un accord national interprofessionnel (ANI) du 17 février 2012 titré « Modernisation et fonctionnement du paritarisme », le souci partagé d'une gestion paritaire irréprochable, estimant que « la gestion paritaire apporte une contribution significative à la cohésion sociale et au progrès social ». Il est également précisé dans ce texte qu'« un des principaux enjeux de la modernisation du paritarisme et de son fonctionnement est l'exemplarité de gestion ».a plus grande rigueur et la plus grande transparence s'imposent.

Entre 2015 et 2016, une mission d'information sur le paritarisme de l'Assemblée nationale a cherché à « cartographier » le paritarisme, à en mesurer les avantages et les limites ². Soulignant l'importance capitale du paritarisme, le président de la mission d'information débute son avant-propos par une affirmation clé : « Le paritarisme est l'un des piliers de la démocratie française, que la tectonique de notre vie collective nous invitait à réexaminer. » Le paritarisme est donc particulièrement à l'ordre du jour. Cet ordre du jour s'enrichissant des travaux menés par des think tanks qui ont pris le dossier en main, dans la perspective de l'élection présidentielle de 2017 ³.

Contre un paritarisme sous perfusion publique

Le paritarisme consiste, entre autres réalités, en tuyauteries de financement pour les partenaires sociaux. Pour régler ce dossier, il en va d'efforts de transparence qui ont déjà été faits autour de la formation professionnelle. Des efforts supplémentaires doivent être faits autour des autres enveloppes de financement des partenaires sociaux.

Ceux-ci, pour être pleinement efficaces et légitimes, devraient viser la reconquête de leur autonomie. À cet effet, ils devraient renoncer aux subventions publiques, en tout cas à la majorité d'entre elles. Toujours, elles éloignent des adhérents. Elles établissent un lien de dépendance avec l'État.orsqu'elles en viennent, parfois, à obséder les organisations, elles deviennent l'enjeu des négociations et non plus l'apport qui doit les faciliter.

Un paritarisme à certains égards perverti par les finances publiques doit s'effacer. Le paritarisme rénové et adapté doit permettre aux adhérents des organisations syndicales, salariales et patronales, de se sentir écoutés, représentés, aidés. Comme en matière d'action sociale, on déclare rituellement la nécessité de mettre l'usager au centre, comme en matière médicale et de démocratie sanitaire il s'agit maintenant de mettre le patient au centre, l'idée est ici de mettre l'adhérent au centre.

Il s'agit de valoriser un paritarisme volontaire et non pas un paritarisme fiscal, un paritarisme indépendant et non pas un paritarisme d'État. En revisitant leurs modalités de financement, les organisations syndicales, côté salariés et côté patronal, doivent retrouver ce qui leur donne pleinement leur sens : leurs adhérents.

Des ressources aujourd'hui contrastées...

Pour le moment, côté employeurs ou côté employés, les organisations vivent, certes avec des niveaux très contrastés selon les confédérations, et, surtout, selon les fédérations, sur de hauts niveaux de soutien public ⁴. Il ne s'agit pas de tout vouloir transformer magiquement en un instant, ni de vouloir se situer dans une sphère de totale autonomie. S'il faut davantage d'indépendance, c'est pour assurer un niveau optimal d'interdépendance entre partenaires sociaux et pouvoirs publics, dans la bonne mise en œuvre de programmes efficaces de protection sociale.

Revenir aux adhérents, à leurs mandats et cotisations

Il s'agit donc d'en revenir à une source saine du paritarisme : des parties syndicales à l'indépendance assurée, au plein service de leurs adhérents. Avec le temps, le financement des organisations syndicales d'employés et des organisations professionnelles d'employeurs a été complété avec des ressources externes, sous des formes variées (subventions, prélèvements sur les ressources collectées, produit de prélèvements obligatoires assis sur la masse salariale).

Un financement qui repose sur des sources diverses n'a strictement rien d'illicite. C'est sa légitimité qui est discutable. Au-delà de sa légitimité se pose aussi la question de sa visibilité. Résultant de positions acquises avec l'Histoire, nombre de modalités de financement, en particulier assises sur des prélèvements obligatoires, sans être occultes, restent opaques. Et, pour tout dire, parfaitement incompréhensibles au regard des adhérents des organisations financées de la sorte.

Les questions de financement du paritarisme sont aussi sensibles que compliquées. Elles posent, aujourd'hui, des problèmes d'image mais aussi de gestion, d'identité, de légitimité. Dévoiement et dégénérescence sont possibles. Il est impératif de retrouver des fondements, en clarifiant missions et organisations. À défaut, c'est un paritarisme faux nez de l'État qui continuera son extension. Un paritarisme de plus en plus administré, d'une part par l'immixtion croissante de l'État, d'autre part par la bureaucratisation croissante du système. Les deux phénomènes étant parfaitement liés.

Bien entendu, la présence et l'intermédiation de l'État sont nécessaires. Et là où les organisations patronales et syndicales n'ont rien ou pas grand-chose à faire, elles doivent se dégager.à où elles veulent intervenir, elles doivent faire reposer leur action d'abord sur la cotisation, et non sur la subvention. Sans réforme, le risque est grand de voir la cause des organisations qui se veulent représentatives s'autonomiser de celles des employés, des entreprises et des entrepreneurs.

Dans le sillon des propositions de la mission d'information de l'Assemblée nationale, il convient bien de réaménager l'équilibre entre l'État et les partenaires sociaux, d'ailleurs présentés dans l'introduction de ce texte comme « véritable cinquième pouvoir dans notre pays » ⁵. Le rapport évoque même une « révolution copernicienne » pour une nouvelle légitimité du paritarisme. Si on ne peut, en quelques lignes versées au débat, imaginer une complète révolution, on avance neuf recommandations, réunies en trois familles : transparence, indépendance et gouvernance ⁶.

Pour une transparence assurée

La transparence est une exigence. Elle ne s'affirme pas ; elle s'organise et elle se respecte. Depuis l'ANI du 17 février 2012 relatif à la modernisation et au fonctionnement du paritarisme, des règles plus précises et plus strictes encadrent la gestion, le contrôle des comptes, les rémunérations des administrateurs et les dédommagements des organismes gestionnaires. Certaines règles établies pour les organismes paritaires peuvent s'étendre aux organisations syndicales. Plus généralement, davantage de rigueur et une clarification des sources et des affectations des financements s'imposent.

Trois propositions matérialisent ce souci de faire vivre la transparence.

• 1. Susciter la mise en place d'un groupe de travail au sein du Conseil national de l'information statistique (Cnis) sur le financement du paritarisme, retraçant les données financières et organisationnelles des systèmes paritaires, précisant pour l'ensemble des organismes les montants alloués, le nombre d'élus, le nombre de salariés.à encore, il s'agira d'un travail permettant d'opérer des choix éclairés dans l'ambition de révision du paritarisme et de mise en avant de la logique fondamentale, pour les organisations patronales, de la cotisation.
• 2. Renforcer l'obligation de certification et de publication des comptes par une méthode unique de consolidation permettant une présentation harmonisée, détaillant les agrégats comptables, signalant l'origine des subventions et contributions. Dans ces comptes, valoriser systématiquement et précisément les mises à disposition, tant de biens immobiliers (loyers et charges) que de personnel.
• 3. Faire produire par chaque organisation une information annuelle aux adhérents sur l'usage de leurs cotisations, sur leur destination mais également sur leur répartition entre organismes locaux, fédérations nationales, confédérations.

Pour une indépendance affirmée

L'indépendance se commande. Elle s'ordonnance et s'évalue. Les organisations syndicales ne doivent pas dépendre des prélèvements obligatoires. Il faut abandonner le top down (de l'État vers les organisations) pour le bottom up (des adhérents vers les organisations). Concrètement, la voie essentielle pour ressourcer le paritarisme consiste à faire de l'adhésion un acte volontaire, un acte de bonne gestion, et de faire de la subvention un apport marginal du financement.

Afin de mettre fin aux divers prélèvements sur la protection sociale pour financer le paritarisme, il faudrait commencer par étendre ce qui a été établi en matière de formation professionnelle aux autres domaines.a loi du 5 mars 2015 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a créé un fonds paritaire de contribution au financement des organisations syndicales et patronales ⁷, tout à fait transparent quoique très complexe. Cette loi soutient que la formation professionnelle ne s'occupe que de formation professionnelle et pas d'autre chose. Celle-ci n'a pas vocation à être l'une des principales sources du financement du paritarisme. Le législateur a choisi de supprimer le préciput OPCA - un prélèvement de 0,75 % sur la collecte des OPCA - et de lui substituer une contribution des entreprises de 0,016 % de la masse salariale, recouvrée par les Urssaf et versée au fonds paritaire. En 2015, près de 115 millions d'euros ont été distribués à partir de cette ressource aux partenaires sociaux.

Le principe de la proposition formulée ici est d'étendre la logique de la cotisation et du fonds paritaire.'idée est que ce fonds et cette cotisation ne soient pas un nouveau prélèvement parmi d'autres mais une source de simplification et de transparence. Cette nouvelle cotisation, au taux de 0,016 %, pourrait être, dans un premier temps, augmentée à concurrence de la suppression totale de toutes les autres formes de financement public. Il en irait de tous les préciputs sur les organismes paritaires, mais aussi de la cotisation de 0,15 % de leur masse salariale que doivent consentir les artisans employeurs pour financer le dialogue social. Le 0,016 %, surtout s'il devait s'étendre, ne saurait coexister avec un prélèvement de même nature et de même objectif.

Plutôt donc que de supprimer d'un coup la rétribution des organisations pour leur participation à l'élaboration des politiques publiques, on disposerait de la sorte d'un unique vecteur transparent. Puis, à mesure de la clarification du paritarisme lui-même, cette contribution publique aux activités des organisations patronales serait réduite, avec un objectif de suppression en cinq ans.

• 4. Développer la cotisation obligatoire de 0,016 % au nouveau fonds paritaire de financement dédié aux financements des partenaires sociaux, en organisant une gestion strictement paritaire de cette ressource, sans présence imposante de l'État. Ce revenu de remplacement serait progressivement supprimé, à mesure des clarifications de la protection sociale et des sphères du paritarisme.
• 5. Assurer, pour les organisations, l'intégralité ou la quasi-intégralité du financement par les cotisations et les fonds propres, avec une montée en charge sur cinq ans. Un seuil, ne serait-ce que majoritaire, pourrait être établi.
• 6. À terme, mettre fin à l'ensemble des subventions publiques, directes ou indirectes, et des prélèvements obligatoires affectés à des organismes paritaires.

Pour une gouvernance optimisée

La gouvernance du paritarisme, tout comme plus globalement la gouvernance de la protection sociale, doit s'adapter. Il en va de décisions à prendre sur le périmètre légitime de présence des partenaires sociaux pour participer, avec plus ou moins de pouvoirs, à la gestion, la négociation ou la simple observation des différents pans de la protection sociale. Il en va aussi, plus immédiatement, de révisions du système des mandats. Ces mandats doivent être professionnalisés, sans se transformer en métiers à vie. Ils doivent également être limités. Dans la suite des réformes et des propositions récentes, il s'agit d'adapter la présence des organisations là où elle est vraiment nécessaire. Traitant de sujets de plus en plus techniques et complexes, les mandataires doivent être professionnels, ce qui peut paraître un peu contradictoire avec l'idée de bénévolat sous-jacente à l'idée de mandat. Moins nombreux, ils doivent présenter des compétences financières et sociales élevées. À cet effet, il faut améliorer et professionnaliser les processus de désignation des mandataires.

Il est, en l'espèce, impossible de former, de cordonner et d'assurer la qualité de cette présence qui, par ailleurs, n'est pas toujours légitime.'objectif essentiel des propositions, ici, consiste à limiter les mandats selon leur nombre (au total et par mandataire), leur durée et l'âge des titulaires. Les organisations et leurs mandants ont besoin de mandataires déterminés, connus et experts.'ANI de 2012 a acté le principe de poser des limites à l'exercice d'un mandat (pas plus de quatre ans, pas plus de trois mandats en même temps, être en activité ou âgé de moins de 70 ans à la date de désignation). Pour s'assurer de la présence de mandataires qualifiés et compétents, il faut aller encore plus loin. Certains proposent la création d'un statut légal du mandataire. Optimisation du nombre et montée en compétence technique des administrateurs sont en tout cas deux impératifs.

• 7. Produire un bilan et un panorama, puis tenir un registre national de l'ensemble des mandats détenus par les représentants des organisations professionnelles, avec indication des caractéristiques individuelles du mandataire, et avec l'objectif de s'interdire de nommer de nouveaux mandataires là où leur présence ne s'avère plus nécessaire. Ce registre sera un outil de tri et de limitation des mandats.
• 8. Élaborer, à destination des adhérents des organisations, des mécanismes d'appel à candidatures pour les nouveaux mandats (renouvellements et créations).
• 9. Adopter une charte de prévention des conflits d'intérêts et la faire signer par les présidents des organisations et leurs mandataires pour l'exercice de leurs mandats.

Toutes ces propositions ont des visées générales ambitieuses.a stratégie principale des organisations paritaires ne doit pas être la survie des institutions, mais le service aux salariés et aux entreprises. À ce titre, le paritarisme ne doit pas servir à ses parties, mais au développement d'une protection sociale et d'une démocratie modernes. À cet effet, le paritarisme a l'obligation de sortir de sa relative nébuleuse et de sa guerre de tranchées autour de frontières d'un autre âge. Plus globalement, toute réflexion et proposition autour du paritarisme a bien pour ambition une nouvelle articulation entre démocratie sociale, démocratie locale et démocratie politique.

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