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Logement : peut-on tout dire ?

Parole et expertise sur le logement ne sont pas censurées, mais les réalités sont en partie occultées. Avec l’idée, soulignée en permanence, d’une « crise du logement » se répètent des constats très discutables masquant, d’une part, la forte progression de la qualité du parc, et, d’autre part, l’impossibilité de résoudre par le logement tous les problèmes des plus démunis, notamment parce qu’une partie d’entre eux sont en situation irrégulière. Toutes les vérités sont-elles bonnes à dire ?

La liberté d’expression règne en France. On peut donc tout dire, exprimer toute opinion, même non argumentée, à condition de respecter certaines règles basiques de morale et de droit. Le domaine du logement ne fait pas exception, bien au contraire, car de même qu’il y a autant de sélectionneurs en puissance de l’équipe de France que d’amateurs de football, chaque Français ou presque a son opinion sur la politique du logement, son (in)efficacité et ce qu’il faudrait faire pour permettre à chaque résident d’accéder à un logement décent et de s’y maintenir. Rien de plus naturel, puisque chacun de nous doit se loger et faire face aux dépenses nécessaires à l’usage de son logement.

Cependant, certains messages passent mieux que d’autres. Ainsi, un quasi-consensus existe quant à l’existence d’une crise du logement en France. On ne compte plus les articles de presse qui y font référence. Une recherche sur Internet des textes mentionnant « la crise du logement en France » produit 18 millions de résultats, c’est dire l’amplitude de ce consensus. On apprend par ce biais que début 2014, « La crise du logement touche 10 millions de personnes en France » (le Figaro, 31 janvier 2014), que cette crise est ancienne, si l’on en croit un article de 2011 de la Gazette des communes intitulé « Dix ans de crise du logement » ¹, et qu’elle semble s’aggraver, puisqu’elle toucherait début 2020 15 millions de personnes². La France était d’ailleurs officiellement en crise dès 2004, car, expliquait alors le ministre du Logement de l’époque, Marc-Philippe Daubresse, « le logement des familles les plus modestes et des plus démunis est en panne, faute de terrains à un prix abordable, faute de financements de l’État adaptés et de contrats d’objectifs clairs entre l’État et les organismes constructeurs de logements sociaux » ³.

Face à une telle unanimité, il est difficile de soutenir l’opinion inverse, selon laquelle s’il existe, c’est indéniable, des personnes non ou mal logées en France, parler de crise du logement est au mieux inapproprié, au pire contre-productif. Et pourtant…

Qu’il y ait dans notre pays des personnes sans domicile et d’autres mal-logées, c’est-à-dire vivant dans un logement insalubre et/ou trop exigu, c’est incontestable. Que leur nombre soit jugé trop élevé est naturel : qui ne souhaiterait que ces situations de non ou de mal-logement aient été totalement éradiquées ? Cela justifie-t-il que l’on parle de crise du logement ?

Revenons en arrière, plus précisément à l’hiver 1954 au cours duquel l’abbé Pierre lance son appel resté célèbre. Outre les sans-logis livrés au froid qui le motivent, il y a alors en France une très forte proportion de personnes mal, voire très mal logées. En 1950, le démographe Louis Henry a estimé à 3,9 millions d’unités le déficit en logements, c’est-à-dire le nombre de logements supplémentaires qui seraient nécessaires pour que chaque personne puisse être logée correctement selon les standards de l’époque ⁴. Cette situation, il faut le souligner, ne résulte que pour une faible part des destructions du second conflit mondial, elle est pour l’essentiel imputable à la quasi-absence de politique de logement pendant l’entre-deux-guerres. À raison de deux à trois personnes par logement, cela signifie qu’une dizaine de millions de personnes, soit environ un quart de la population de la France, étaient alors « privées de logement personnel », et la situation ne s’est guère améliorée au cours des quatre années suivantes. Ce nombre est aujourd’hui estimé à 902 000 dans le rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre (FAP) ⁵, ce qui représente 1,3 % de la population française.

Les difficultés de logement tiennentelles à une pénurie ?

Parler d’une crise du logement pour expliquer ces difficultés, auxquelles s’ajoutent les mauvaises conditions de logement de près de 4 millions de personnes, revient à les attribuer à un déficit quantitatif d’offre. C’est d’ailleurs bien la cause qui était invoquée dans le rapport 2010 de la FAP, selon lequel « cette crise […] se traduit par une pénurie estimée à 900 000 logements en 2009 et par un décalage marqué entre les caractéristiques de l’offre immobilière et celles de la demande ». Il faudrait donc « produire environ 500 000 logements pendant plusieurs années pour retrouver un meilleur équilibre du marché ».

Sur quoi se fondent ces estimations ? En partie sur les projections de la demande potentielle de logements effectuées par l’Insee ou par le service statistique du ministère chargé du Logement et en partie sur des estimations de besoins supplémentaires dont la méthode d’élaboration n’est pas indiquée.

L’évaluation des « besoins », devenus « demande potentielle » au cours des années 1990, est une vieille tradition en France, qui remonte à l’aprèsguerre. Elle a pu avoir une certaine pertinence à cette époque et pendant les trois décennies qui ont suivi, période au cours de laquelle la priorité était de résorber une pénurie telle que la précision des estimations n’était pas indispensable. Elle n’en a plus aujourd’hui, notamment parce qu’elle porte sur des logements censés être équivalents, quels que soient leur taille, leur type ou leur localisation⁶. Une évaluation nationale n’a guère de signification, car il est inutile de construire des logements dans des zones en déclin démographique alors que la demande augmente dans les zones tendues.

L’inanité de cette démarche est illustrée par l’augmentation de la vacance résidentielle. L’Insee observe en effet que « la part des logements vacants dans l’ensemble du parc n’a cessé de progresser depuis la fin des années 1990 », passant de 6,9 % en 1999 à 7,2 % en 2010 et 8 % en 2015 ⁷. Ce phénomène ne concerne pas seulement les zones en déclin démographique et/ou économique, il est général, même si « la vacance est moins marquée dans les capitales régionales et les zones tendues ». C’est dire qu’une part de l’offre existante ne trouve pas preneur, soit pour des raisons d’obsolescence, soit pour des raisons de prix.

Il ne suffit donc pas de construire plus pour résoudre le problème du mal-logement. Encore faudrait-il que les logements supplémentaires soient accessibles aux populations non ou mal logées. Or, l’augmentation de l’offre de logements n’entraîne pas automatiquement la baisse des prix. Elle peut, au contraire, se traduire par une augmentation du prix des terrains constructibles qui se répercute dans ceux des logements neufs. Et même en admettant que l’offre de logements sociaux augmente dans de larges proportions, cette condition ne pourrait pas être remplie, cela pour plusieurs raisons : parce que même les logements les moins chers (les PLA d’insertion) sont financièrement hors de portée de la demande la moins solvable, même en tenant compte de l’aide personnelle au logement parce qu’une part non négligeable des personnes non ou mal logées sont en situation irrégulière et ne peuvent donc bénéficier du droit au logement enfin, parce que les règles d’attribution des logements sociaux étant ce qu’elles sont, la sélection des attributaires ne se fait pas au vu du seul critère du revenu. L’objectif visé est, certes, de loger les ménages dont la situation est la plus précaire, mais aussi d’agir en faveur de la mixité sociale des quartiers et des villes.

La politique du logement a ses limites

Cette interprétation quantitative a depuis été abandonnée par la Fondation Abbé Pierre, et le rapport 2020 sur le mal-logement ne prône plus l’augmentation de la construction comme solution aux problèmes qu’il met en évidence. Cela ne signifie pas que le discours sur le remède à la pénurie de logements ne se fasse plus entendre : ainsi l’actuel ministre chargé du Logement s’est-il donné comme objectif pour 2020 de « se maintenir à des niveaux [de construction] aussi hauts, au-dessus de 400 000 [logements] » ⁸, sans préciser de quels types de logements il s’agit ni où ils doivent être construits.

Le discours sur la crise du logement a des effets pervers. Il conforte certains jugements à l’emporte- pièce qui, malgré l’absence d’argumentation, peuvent avoir un certain retentissement du fait de la notoriété de leurs auteurs. Ainsi pouvait-on lire en 2010 dans le rapport d’une commission présidée par Jacques Attali et composée d’éminentes personnalités, parmi lesquelles figurait l’actuel président de la République, qu’« avec 36 milliards d’euros d’aide publique au logement, soit près de 2 % du PIB, la politique française du logement est l’une des plus coûteuses des pays membres de l’OCDE. Elle est pourtant inefficace, injuste et néfaste pour l’environnement » ⁹. Plus récemment, le Prix Nobel d’économie Jean Tirole exprimait dans une interview au Monde un jugement convergent : « Même chose pour l’immobilier, qui est une catastrophe en France. On dépense 42 milliards d’euros par an dans ce secteur avec les nombreuses aides à la pierre et à la location, qui ne profitent in fine qu’à ceux qui possèdent le foncier et poussent à la hausse les loyers et les prix de vente. Tout cet argent dépensé pour avoir 3 millions de mal-logés ! » ¹⁰

Foin de l’amélioration, pourtant considérable, des conditions de logement constatées par le biais des recensements et des enquêtes de l’Insee ! Presque tous les logements disposent aujourd’hui du confort sanitaire et d’un système de chauffage, et la surface moyenne par personne a considérablement augmenté, passant de 31 m² en 1984 à 40 m² en 2013, date de la dernière enquête Logement de l’Insee. En outre, le coût du logement, s’il est trop élevé pour certaines personnes, est relativement modéré en France, en comparaison de la plupart des autres pays européens. Selon Eurostat, la proportion des ménages dont le taux d’effort pour le logement est excessif (plus de 40 %) est en France l’une des plus basses parmi les pays de l’Union. Notre pays n’a donc pas à rougir de ses conditions de logement, et l’accès au logement est bien plus difficile au Royaume-Uni où, pourtant, on ne parle pas de crise du logement.

Quant au montant des aides, il faut préciser qu’il contient un tiers environ de dépenses fiscales dont le montant est évalué conventionnellement par référence à la « norme fiscale » française et qui, pour une large part, doivent être considérées comme une compensation à une fiscalité immobilière particulièrement lourde.

Est-il raisonnable d’assigner à la politique du logement l’objectif de permettre à tous, sans exception, l’accès à un logement décent ? Il est clair que non, car outre le fait que, nous l’avons vu, une part des personnes non ou mal logées est exclue, de par sa situation administrative, du droit au logement, l’incapacité des plus démunis à assumer la dépense nécessaire pour se loger n’est qu’une conséquence de la grande pauvreté. Dès 1973, Michel Dresch notait de manière très judicieuse et prémonitoire ce qu’allait être le cœur de la réforme de 1977 : « L’aide à la pierre devait s’arrêter là où commençait l’aide sociale, l'aide sociale dépassant largement le seul domaine du logement. » ¹¹ Transposé à la période actuelle, ce jugement devient : l’aide au logement ne peut se substituer à l’aide sociale, car la difficulté d’accès au logement n’est que l’un des aspects de la situation des plus démunis.

Vers un recentrage de la politique du logement ?

Le discours sur la crise et sur l’échec de la politique du logement qu’elle est censée traduire comporte un risque : celui d’inciter les décideurs politiques à recentrer celle-ci sur les plus démunis, pour faire face aux critiques. Risque d’autant plus réel que cette tentation existe déjà en raison des difficultés budgétaires de l’État, difficultés qui seront sans aucun doute aggravées par les conséquences de la crise sanitaire due au coronavirus.

Plusieurs mesures récentes – la ponction sur la trésorerie des organismes de logement social par le biais de la réduction de loyer de solidarité (RLS), le « rabotage » des barèmes des aides personnelles, l’annonce d’un prélèvement sans contrepartie sur la ressource du 1 % logement – montrent qu’il ne s’agit pas là d’une inquiétude fantasmée. Et le projet de revenu universel d’activité, qui pourrait sonner le glas d’une aide au logement autonome et calculée en fonction de la dépense de logement, semble aller dans ce sens. Une telle évolution est d’autant moins invraisemblable que les besoins en hébergement croissent et que la dépense qui en résulte s’ajoute au coût de la politique du logement.

Le gouvernement, se concentrant sur le logement et l’hébergement des ménages en situation précaire, pourrait donc être tenté d’abandonner progressivement aux collectivités territoriales la régulation de la politique du logement. Une évolution en ce sens est déjà à l’œuvre avec la délégation des aides à la pierre aux intercommunalités, mais elle a jusqu’à présent été conduite progressivement, avec pragmatisme, et sans que l’État abandonne l’essentiel de ses prérogatives. Il n’est pas souhaitable qu’il le fasse sous le prétexte de répondre à des critiques largement injustifiées.

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