Bruno CAVAGNÉ

Président de la Fédération nationale des travaux publics, auteur de Nos territoires brûlent (Cherche Midi, 2019).

Redonner du pouvoir au local

Réinvestir le local, c'est résoudre les grands problèmes d'aujourd'hui. C'est la raison pour laquelle un ouvrage intitulé Nos territoires brûlent (Cherche Midi, 2019) plaide pour un nouveau pacte girondin qui permettra de redonner effectivement du pouvoir au local. Ce pacte devra s'accompagner de deux autres pactes, européen et entre les générations, pour dégager les marges de manoeuvre nécessaires à la réalisation d'une forte ambition pour tous les territoires.

Les fractures territoriales fragilisent chaque jour un peu plus notre pacte républicain. L'État se borne à faire de la redistribution et des transferts sociaux là où les difficultés sont les plus fortes. C'est d'ailleurs le sens des 17 milliards d'euros de mesures pour le pouvoir d'achat que l'actuel gouvernement a consenti dernièrement face à la crise des Gilets jaunes. Et force est de constater que ces politiques sont un échec. Ces dernières décennies, l'État a par ailleurs porté une politique d'aménagement du territoire par le haut fondé sur le principe du « ruissellement », en pensant que le développement des grandes métropoles allait nécessairement bénéficier aux territoires alentours. La réalité est beaucoup plus contrastée et interroge l'avenir. La seule voie que nous n'avons pas encore véritablement expérimentée est celle d'une décentralisation ambitieuse, dont le prérequis est de garantir une égalité des chances territoriales.

La République, malade de ses territoires

La France souffre d'un abandon de ses territoires. Le constat est aujourd'hui largement partagé, qu'il s'agisse d'Hervé Le Bras et sa dénonciation de la « diagonale du vide », désignant les espaces les moins denses qui vont de la Lorraine aux Pyrénées-Atlantiques, ou de « la France périphérique » du géographe Christophe Guilluy. Pour définir ces territoires oubliés de la République, j'utilise pour ma part l'expression de « la France des "moins" » : moins de services, moins d'emplois, moins d'accès aux soins, moins d'infrastructures, moins de réussite scolaire. Tous ces moins se cumulent pour donner moins de mobilité sociale : un enfant d'ouvrier a 25 % de chance d'occuper une position qualifiée s'il est né en Picardie, jusqu'à 40 % s'il est né en Île-de-France ou en Bretagne. L'ensemble de ces inégalités territoriales sont tellement prégnantes qu'elles alimentent un vote contestataire de plus en plus marqué et menacent notre pacte républicain.

J'identifie deux facteurs expliquant l'aggravation de ces inégalités.

Le premier facteur est politique et structurel. L'État s'est désengagé progressivement des territoires et ce retrait n'a pas toujours été compensé par la décentralisation. Les politiques d'aménagement du territoire et de l'équipement ont progressivement disparu. Les DDE n'existent plus, alors qu'elles avaient un rôle essentiel de conseil et d'alerte auprès des élus locaux sur l'état des infrastructures. Le ministère de l'Équipement a été absorbé par le ministère de l'Écologie et du Développement durable. Les collectivités locales ont dû aussi faire face à des responsabilités qui augmentent et à des dotations qui baissent. Souvent, elles ont ajusté leurs dépenses au détriment de l'entretien et de l'investissement. En conséquence nos infrastructures se sont dégradées. Dans le classement du Forum économique mondial sur la compétitivité, la France se classe au 9e rang mondial en matière d'infrastructures (8e en 2018). Elle a décroché de 11 places en un an sur le critère de la qualité de ses routes, passant du 7e au 18e rang.

L'autre facteur est lié à la pensée dominante du tout-métropole. On a cru que la croissance des métropoles entraînerait systématiquement derrière elle tout un territoire. La métropolisation s'est imposée partout sous l'effet de la mondialisation qui favorise les territoires de taille critique, ultra-connectés, compétitifs. On a assisté à la concentration accélérée de l'activité et des emplois dans les grandes villes. Comme le dit Jean Viard, « les métropoles ont mis le feu et capté la lumière ».

Cette dynamique des métropoles est essentielle au développement économique. Il ne s'agit pas de l'entraver. Mais cette pensée véhicule trois idées fausses. D'abord, la métropolisation fonctionnerait partout. En réalité, il faut regarder au cas par cas, en fonction des spécificités. Certaines métropoles ont un impact positif sur leur territoire à l'exemple de Lyon, Nantes, Aix-Marseille ou Bordeaux. D'autres métropoles se développent sans impact sur leur territoire, à l'exemple de Lille, Toulouse ou Montpellier.

D'autres encore sont moins dynamiques que leurs territoires avoisinants, comme Grenoble ou Strasbourg. D'autres enfin sont même en difficulté, à l'instar de Rouen ou Nice. Deuxième idée fausse : la métropolisation serait un fait inéluctable, inexorable. L'économie industrielle suppose ou supposait la concentration du capital physique et humain en un même lieu. C'est ce que les économistes appellent l'effet d'agglomération, qui favorise la productivité. Ce n'est plus nécessairement vrai dans l'économie digitale. Les mutations des métiers et des technologies n'imposent plus nécessairement d'être présent sur le lieu de production. Le tout-métropole est enfin une impasse environnementale : surpopulation, bruit, pollution, congestion, etc.

Parce qu'elle ne peut pas tout résoudre, la métropolisation ne peut donc pas être la seule pensée du territoire. D'autant que notre relation à l'espace et aux territoires est en train de se transformer profondément.

Les territoires contre-attaquent

Vivre non plus là où l'on travaille, mais travailler là où l'on peut vivre : toutes les conditions sont réunies - désirs des Français, nouvelles façons de travailler, intérêt des entreprises - pour changer de paradigme. Le numérique ouvre au monde rural d'énormes possibilités en matière de télétravail, de santé, de formation à distance, de simplification des démarches administratives, de services, d'accès à l'information et à la culture.

À l'heure de cette révolution numérique, trois mutations sont en train de changer la donne.

D'abord, les aspirations des Français, en particulier celles des jeunes générations. Les jeunes ont envie de cultiver leur jardin au propre comme au figuré. Ils ont un fort attachement à leur territoire et ont conscience de l'impérieuse nécessité de la transition écologique. C'est ainsi que huit Français sur dix considèrent que vivre à la campagne serait la « vie idéale ». Un quart des habitants de nos campagnes sont des « ruraux de retour » après quelques années en ville, et un tiers sont des néoruraux.

Ensuite, le digital est en train de transformer profondément le rapport au travail, de réinventer son organisation et la manière de créer de la valeur. C'est la fin de la concentration systématique en un même lieu des facteurs de production. L'imprimante 3D, l'intelligence artificielle et la robotisation transforment les lieux et les horaires de travail mais aussi le rapport au salariat lui-même.

À travers le télétravail et le coworking, le numérique redonne des chances à l'activité dans les territoires. Déjà, un quart des salariés français ont recours au télétravail. Selon certaines études, 85 % des emplois qui seront exercés en 2030 n'existent même pas encore aujourd'hui. Enfin, la conscience nouvelle des entreprises quant à leur responsabilité territoriale change la donne. Ce n'est pas une posture de communication mais un vrai positionnement business. Nos entreprises ont un rôle fondamental à jouer pour que les Français puissent refaire société en récréant de l'activité dans les territoires. Et cette activité ne peut se déployer qu'à la force d'une volonté politique qui redonne sa chance aux territoires.

Redonner sa chance aux territoires, c'est promouvoir un principe d'égalité des chances territoriales. C'est garantir, où que l'on naisse, où que l'on se trouve sur le territoire, les mêmes dotations pour réussir sa vie. Pour ce faire, il convient de lutter contre les trois principaux facteurs d'inégalités liées aux territoires : l'accès au numérique, aux infrastructures de transport et aux services. La priorité numéro un est la couverture numérique, qui est devenue un service public vital dans les territoires au même titre que l'eau ou l'électricité. En milieu d'année 2018, la moitié des Français n'avait pas accès au haut débit près de 13 millions étaient même privés d'un accès à Internet correct et 500 000 Français n'avaient pas d'accès du tout. Or, selon la Cour des comptes, le plan très haut débit ne sera pas finalisé avant… 2030 ! La deuxième priorité est la mobilité et les infrastructures. Près des deux tiers des Français ont connu une dégradation de leurs conditions de déplacement domicile-travail ces dix dernières années. De ce point de vue, il ne faut pas opposer la mobilité du quotidien aux grands projets. Enfin vient l'accès aux services au sens large, depuis l'accès aux services publics, à la santé, aux commerces jusqu'aux équipements proposés au public.

Pour rendre possible cette nouvelle donne territoriale, j'identifie trois leviers d'action, trois pactes à passer entre la République et ses territoires.

Trois pactes pour réinvestir la France

Le premier serait un pacte girondin pour libérer l'initiative locale. La République est une, mais la France est plurielle. Or, tradition jacobine oblige, on veut toujours tout régler par le haut. La cohésion territoriale exige pourtant des politiques décentralisées, différenciées, menées au plus près des besoins réels du terrain. Dans notre droit, la souplesse introduite s'appelle l'expérimentation, c'est-à-dire une dérogation qui a vocation à être soit généralisée, soit abandonnée. Je propose d'aller beaucoup plus loin et de créer un droit territorialement différencié. À l'instar de ce qui a été fait en droit du travail avec les ordonnances Macron, il s'agirait de définir, pour certains domaines du droit (environnement, marchés publics, fonction publique, etc.), un socle de normes fondamentales, indérogeables, d'ordre public, s'appliquant dans les territoires, et d'attribuer une valeur supplétive aux autres règles, pour permettre aux élus d'adapter le droit à la réalité des territoires, cette faculté d'adaptation du droit pouvant être éventuellement réservée aux petites communes. Cette différenciation territoriale des normes aurait trois vertus : simplification, meilleure compréhension et adhésion du citoyen à la norme, surcroît d'attractivité pour certains territoires.

Le deuxième pacte serait européen, car aujourd'hui des enjeux considérables comme la transition écologique ou la cohésion des territoires, à l'échelle nationale et européenne, exigent des investissements importants, en recherche et en infrastructures notamment. Cependant, la définition actuelle des critères du Pacte de stabilité bride les collectivités publiques dans leurs possibilités d'engager les investissements nécessaires, puisqu'à court terme ils gonflent le déficit public. Il faudrait donc pouvoir sortir certains types d'investissements d'intérêt général européen de l'appréciation du déficit et de la dette au sens du Pacte de stabilité, c'est-à-dire les « déconsolider ». Je pense aux dépenses relatives à la transition écologique, car on ne peut pas décemment considérer que ces investissements alourdissent la dette publique, dans la mesure où ils viennent compenser une dette beaucoup plus lourde et peut-être irréversible : la dette écologique que nous laissons à nos enfants. Le deuxième type d'investissements qu'il faudrait pouvoir sortir des critères du Pacte de stabilité concerne les projets d'interconnexion européenne. De grandes infrastructures dans les secteurs des transports, de l'énergie et des télécommunications sont encore nécessaires à l'échelle européenne pour favoriser la connectivité et la transition vers une société numérique et à faibles émissions de carbone.

J'ai intitulé mon troisième pacte « pacte entre générations », car il s'agirait d'investir pour préparer l'avenir des jeunes générations avec un premier axe autour de la mobilité. À ce titre, il est regrettable que la loi d'orientation des mobilités, récemment adoptée, n'ait pas porté une ambition plus forte en matière de financements des infrastructures de transport dans les années à venir. Le deuxième axe porterait sur le numérique. J'ai expliqué pourquoi plus haut. Un troisième axe devrait s'attacher à la santé, compte tenu des difficultés grandissantes d'accès aux soins dans les territoires. Un quatrième, quant à lui, devrait s'articuler autour de l'éducation et de la formation, qui sont également vectrices d'inégalités territoriales, contrairement à certaines idées reçues. Un cinquième devrait porter enfin sur les services.

Un simple plan d'adaptation conduirait à des investissements d'environ 10 milliards d'euros supplémentaires dans les années à venir, mais songeons qu'au premier trimestre 2018 les Gafam ont investi 53 milliards d'euros en développement et qu'ils multiplient les acquisitions dans tous les secteurs d'avenir : la santé, l'éducation, la culture…

Nos besoins sont en réalité considérables pour répondre aux défis de demain, avec la mobilité du futur notamment. Mais le jeu n'en vaut-il pas la chandelle ? Nous avons aujourd'hui la responsabilité de prendre à bras-le-corps l'urgence territoriale en réinvestissant la France, car j'ai personnellement la conviction que c'est par nos territoires, en réinventant notre géographie, que nous résoudrons d'un même élan nos défis sociaux, économiques et environnementaux.

http://www.constructif.fr/bibliotheque/2020-3/redonner-du-pouvoir-au-local.html?item_id=5734
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