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Décentralisation : la fin du jardin à la française

L'architecture territoriale française, souvent moquée pour cause de confusion des responsabilités et d'empilement des structures, a considérablement évolué. Une puissante nouveauté réside dans l'intercommunalité, qui peut optimiser gestion et démocratie locale. Le portrait général du pays administratif est maintenant fait d'une multitude de réalités locales. Avec donc davantage de diversité mais aussi, du fait des évolutions de l'État et de la fiscalité, moins d'autonomie.

C'est gravé dans le marbre de la Constitution depuis 2003 : l'organisation de notre République est « décentralisée ». Elle demeure unitaire, éloignée des modèles fédéraux rhénans ou hyper-régionalisés (Espagne, Italie), mais rompt avec l'uniformité du modèle administratif napoléonien, auquel les premières lois de décentralisation n'avaient que prudemment dérogé.

Les premières vagues de décentralisation, de l'acte I des lois Defferre de 1982-1983 jusqu'à l'acte II du gouvernement Raffarin de 2003-2004, ont procédé à des transferts de compétences, d'agents publics et de moyens financiers au bénéfice de structures institutionnelles inchangées par rapport aux décrets de l'an VIII. La reconnaissance des régions en tant que collectivités de plein exercice en 1982 s'est opérée dans les cadres régionaux de planification esquissés dès les années 1950, tout en respectant la carte départementale. Surtout, le modèle institutionnel français s'est déployé en imposant trois échelons de collectivités de plein exercice, y compris dans des régions monodépartementales.

Une spécificité : l'intercommunalité

La principale innovation institutionnelle a été la coopération intercommunale, encouragée à partir des années 1990 et accélérée par la loi Chevènement de 1999 avant d'être puissamment recomposée au cours des années 2010. Inscrite dans une histoire longue, depuis les premiers syndicats intercommunaux d'eau et d'énergie de la IIIe République, la coopération intercommunale a changé de nature depuis un quart de siècle, transformant la gestion publique locale. Sur les pas des premiers districts et communautés urbaines créés dans les années 1960, les nouvelles formes d'intercommunalités de type communautaire (communautés de communes et d'agglomération, communautés urbaines…) ont été organisées autour de compétences polyvalentes et d'un pouvoir fiscal propre.

Accusées d'ajouter au millefeuille territorial, ces intercommunalités se sont substituées à de nombreuses entités préexistantes. De l'ordre de 25 000 en 1995, le nombre de syndicats intercommunaux a peu à peu régressé pour descendre sous la barre des 10 000. Généralisées à l'ensemble du territoire national, les intercommunalités communautaires ont connu elles-mêmes un fort mouvement de rationalisation, passant de 2 610 entités à 1 260 via deux vagues de fusions (entre 2012 et 2017).

De plus grande envergure géographique (30 communes et 40 000 habitants en moyenne), ces intercommunalités sont de configurations très diverses (de 3 à 157 communes) mais sont partout montées en puissance dans la gestion locale, l'investissement public, la planification spatiale, l'action économique, les politiques environnementales, durant les dix dernières années. Leur légitimité démocratique s'est aussi sensiblement renforcée à travers l'élection au suffrage universel direct des conseillers intercommunaux (communes de plus de 1 000 habitants) dans le cadre d'un scrutin municipal « fléché » introduit sans forte visibilité en 2014, mais dont les élections de mars 2020 devraient conforter les effets politiques.

2008-2010 : l'histoire s'accélère

À bas bruit, la France s'est engagée au cours des années 2010 dans une organisation territoriale différenciée. Avec le comité Balladur chargé de repenser notre organisation territoriale et le « big bang » fiscal produit par la suppression de la taxe professionnelle, Nicolas Sarkozy rouvre le chantier territorial. L'enjeu n'est plus de nouveaux transferts de compétences mais la refonte institutionnelle des pouvoirs locaux. Bridées un temps par la conjonction des oppositions, nombre des ambitions du rapport Balladur sont finalement inscrites à l'agenda : organisation du Grand Paris, création de métropoles, renforcement des intercommunalités, coordination accrue entre départements et régions, suppression de leur clause générale de compétences. Le basculement historique de la majorité sénatoriale en 2011 et la victoire de François Hollande l'année suivante n'infléchiront qu'à la marge les orientations antérieures et en accéléreront au contraire le mouvement.

Fait capital, la France s'engage à partir de 2012 dans le Pacte de stabilité qui impose aux États membres de l'Union européenne de présenter chaque année à leurs homologues un programme national de réformes (PNR). En situation de déficit excessif, la France est sur la sellette devant le Conseil européen, qui lui adresse des recommandations appuyées. L'imbroglio administratif et territorial français est mis en lumière : nombre record d'entités communales, empilement de niveaux de collectivités non hiérarchisés, confusion entre les compétences décentralisées et les prérogatives des services déconcentrés. Il est attendu des réformes structurelles.

Dans ce contexte contraint, les gouvernements Ayrault puis Valls sont chargés de mettre en œuvre, non sans rebonds et changements d'orientation, l'imposant triptyque législatif du quinquennat Hollande : loi Maptam, loi relative à la fusion des régions, loi Nouvelle organisation territoriale de la République (Notre). Complétées par des lois sectorielles importantes, par exemple la loi Alur, renforçant les intercommunalités en matière d'urbanisme et de logement, ces réformes remodèlent en profondeur le paysage administratif local.

Des régions moins nombreuses, aux prérogatives renforcées (gestion des fonds européens, schémas de planification réduits en nombre mais plus prescriptifs), des métropoles généralisées au sein des plus grandes agglomérations françaises, des conseils départementaux recentrés sur leur « cœur de métier » (compétences sociales, suppression de la clause générale de compétences), des fusions « verticales » de collectivités dans le cadre de collectivités à statut particulier, des intercommunalités transformées et des fusions de communes encouragées sous forme de commune nouvelle représentent un mouvement sans précédent de restructurations institutionnelles. Dans le même temps, une pression budgétaire drastique est exercée sur l'écosystème territorial français avec une coupe claire dans les concours financiers de l'État aux collectivités (- 12,5 milliards d'euros entre 2014 et 2017).

Un paysage administratif local transformé

La décentralisation a ainsi profondément changé de visage en l'espace de quatre décennies. La superposition systématique de trois niveaux de collectivités avec clause générale de compétences, financés par des taux superposés sur les mêmes impôts locaux (taxe professionnelle, taxe d'habitation, taxe foncière), pilotés par des élus qui pouvaient cumuler les mandats exécutifs locaux et parlementaires, est une période qui s'éloigne à grands pas. Les grands principes fondateurs de la décentralisation et de la libre administration locale ont eux aussi subi d'importants coups de canif.

Par le recours à la notion de collectivité à statut particulier, l'organisation française s'est peu à peu différenciée : la Martinique, la Guyane, Mayotte, la Corse disposent aujourd'hui d'une collectivité territoriale unique faisant office à la fois de région et de département. La métropole du Grand Lyon est devenue une collectivité à part entière comprenant les compétences du département dans son ressort territorial. Au sein du Grand Paris, deux échelles d'intercommunalité (les établissements publics territoriaux et la métropole) coexistent dans l'attente des simplifications annoncées par Emmanuel Macron.

Les métropoles dites de droit commun ont élargi leurs compétences par transferts « à la carte » de certaines compétences départementales. L'Alsace va retrouver une personnalité institutionnelle en fusionnant les deux départements dans une collectivité sui generis. Le « jardin à la Française » s'est transformé en une mosaïque de particularismes et de statuts sur mesure, organisés par la loi ou par conventionnement local.

Nouvelles trajectoires, nouveaux questionnements

En rupture avec l'uniformité historique, la décentralisation a aussi connu une totale révision de ses principes initiaux. La pleine autonomie fiscale des premières années est en voie d'extinction. Après les régions, les départements perdront en 2021 la quasi-totalité de leur pouvoir fiscal. Engagé il y a vingt ans, le mouvement de spécialisation des ressources fiscales entre les échelons institutionnels s'achèvera avec le transfert de la part départementale de la taxe foncière au bloc communal. Les principales ressources financières des régions et départements relèveront de fractions d'impôts nationaux, sans assiette territorialisée ni pouvoir sur les taux. Pour le bloc communal, seul l'impôt foncier continuera de rappeler l'autonomie fiscale de la première décentralisation. Mais pour combien de temps encore ?

Autre totem juridique peu à peu secoué : le principe de non-tutelle des collectivités entre elles. Si ce principe demeure, en théorie, rappelé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les pouvoirs d'orientation confiés aux régions s'affermissent d'année en année, et réinterrogent aussi bien les relations inter-collectivités que les missions de l'État territorial, longtemps chargé de jouer le chef d'orchestre et le médiateur.

Peu à peu affaibli dans son rôle d'impulsion locale, subissant les saignées de ses effectifs déconcentrés, l'État s'est efforcé de recomposer ses modes opératoires depuis le tournant des années 2000, en s'engageant dans ce que certains spécialistes de l'action publique appellent le « gouvernement à distance » (Renaud Epstein). Multiplication des agences nationales, systématisation des appels à projets, expansion des aides fiscales et des zonages, etc. : l'État n'intervient plus de la même manière dans les territoires qu'il y a vingt ou trente ans. La « régulation croisée » entre préfet et notables que décrivaient naguère les sociologues Jean-Pierre Worms ou Pierre Grémion a changé de nature.

Loin d'être univoques et linéaires, les relations entre l'État et les pouvoirs locaux se sont peu à peu transformées. L'inflation normative contemporaine s'est traduite par des encadrements accrus des responsabilités territoriales. Les contreparties de l'extension continue des pouvoirs décentralisés et du poids des collectivités dans la gestion publique (environ 20 % de la dépense publique et sociale en 2020) ont consisté en un resserrement progressif de leur autonomie financière et l'accroissement sensible de leurs missions obligatoires (objectifs de construction de logements sociaux, documents de planification, normes environnementales), parfois ressentis comme des remises en cause de la décentralisation originelle.

Tout le débat du moment est de savoir si les collectivités demeurent l'expression de libertés locales accrues ou ne sont que des relais d'exécution de politiques nationales, voire de directives européennes. Une part importante de leur agenda et de leur plan de charge relève désormais d'obligations normatives. Près de la moitié de l'évolution de leurs dépenses est liée à des décisions nationales, a calculé la Cour des comptes. À ce titre, la préparation de la loi dite 3 D (décentralisation, différenciation, déconcentration) sera un rendez-vous important pour s'interroger sur le devenir de la décentralisation et sur la consistance à donner à la notion d'autonomie locale.

Quel scénario d'évolution ?

Il est évidemment très difficile de présager de l'avenir de notre organisation territoriale, mais il est probable que continuera de se consolider dans nos territoires le bloc communes-intercommunalité selon une alchimie institutionnelle encore en devenir. Dessinant une sorte de collectivité territoriale à double niveau, comme il en existe ailleurs en Europe, ce bloc se caractérise par ce que les juristes ont naguère appelé un dédoublement fonctionnel de la commune. Mutualisation des compétences et des moyens, liaison des scrutins et des assemblées, gouvernance intégrée tendent dans cette direction. À l'instar des transports collectifs de proximité, de la collecte des déchets, de la gestion de l'eau, de l'habitat, de l'urbanisme ou encore de l'aménagement économique, les intercommunalités accroissent leurs missions d'autorités organisatrices de nombreux services publics locaux, en lien toujours plus étroit avec les municipalités. Leur poids, déjà très élevé dans l'investissement public et les dépenses d'équipement, continue à croître.

Réduites en nombre et renforcées dans leur pouvoir d'orientation des politiques publiques (économie, formation, mobilité, aménagement de l'espace, environnement), les régions ont vocation à participer plus étroitement à la « fabrique » des stratégies nationales et à prendre en charge leur territorialisation. Dialoguant désormais directement avec le gouvernement, comme c'est le cas en matière de transition énergétique, d'enseignement supérieur ou de revitalisation industrielle, les régions sont en mesure de développer leurs propres initiatives décentralisées mais aussi d'assurer le pilotage de grands programmes-cadres, inscrits dans des contractualisations renouvelées. La dévolution aux régions, en 2014, de la gestion des programmes opérationnels européens (fonds structurels) a préfiguré ce qu'elles pourraient également faire dans le cadre de programmes nationaux.

Il reste à s'interroger sur les évolutions possibles des départements à moyen terme. La différenciation de notre organisation territoriale, le cas échéant confortée en cas de révision constitutionnelle aboutie, rend crédible un scénario accentué de « géométrie variable ». La poursuite des fusions « verticales » de niveaux n'est pas à exclure à l'avenir, en premier lieu dans la métropole d'Aix-Marseille, où le projet est bien avancé, mais aussi potentiellement en Île-de-France, en outre-mer (Guadeloupe, La Réunion), voire dans d'autres configurations. Dans les espaces moins denses des grandes régions, le département pourrait aussi évoluer dans son rôle d'intermédiation entre les intercommunalités et la région. Le fera-t-il dans sa forme actuelle, à partir d'une assemblée propre de conseillers élus dans le cadre des cantons ? Deviendra-t-il un échelon déconcentré des grandes régions, à travers une forme revisitée de conseiller territorial telle que le proposait le rapport Balladur il y a dix ans ? Évoluera-t-il vers une forme de fédération d'intercommunalités, en devenant une sorte de chambre des territoires, comme l'imaginait l'ancien Premier ministre Manuel Valls ? Au-delà des possibles scénarios, on peut se demander si la différenciation conduira à des évolutions hétérogènes d'un département à un autre, allant jusqu'à des fusions interdépartementales ou à des reconfigurations sensibles de leurs limites historiques.

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