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La construction, grande victime du budget 2018

Le gouvernement cherche des économies. Et c'est sur le logement qu'il a jeté son dévolu, au seul motif que la dépense publique qui lui est consacrée s'élève chaque année à 42 milliards d'euros.

Quarante-deux milliards d'euros, c'est effectivement beaucoup d'argent. Mais ce montant est par exemple équivalent à la charge de la dette - c'est-à-dire au montant des intérêts payés par la France à ses créanciers chaque année -, dont chacun pourra convenir qu'elle est moins productive pour notre économie que la dépense pour le logement.

En soi, réformer et rechercher des économies pour faire « plus et mieux », n'a rien de choquant, bien au contraire. Mais y parvenir suppose de s'y prendre intelligemment. Dans le cas présent, le gouvernement nous fait vivre un feuilleton abracadabrantesque.

Baisse des APL

D'abord, il désigne comme coupable les aides personnalisées au logement (APL), à la fois celles pour l'accession à la propriété et celles pour la location. Ces APL s'élèvent à 18 milliards d'euros par an, soit un peu moins de la moitié des dépenses totales en faveur du logement. L'autre moitié (20 milliards d'euros) est constituée en quasi-totalité d'avantages fiscaux (TVA réduite, dispositifs locatifs...) accordés aux investisseurs privés et publics.

Première étrangeté du dispositif gouvernemental : pourquoi flécher la grande majorité des économies demandées sur le seul dispositif — les APL — octroyé sous conditions de ressources, c'est-à-dire en faveur des 6,5 millions de Français qui ont les revenus les moins élevés ? À cette question, pas de réponse.

Sentant monter l'incompréhension, le gouvernement finit par expliquer que s'il a ciblé les APL c'est parce qu'il les considère comme inflationnistes : quand les propriétaires augmentent les loyers, ils savent qu'une partie de la hausse sera compensée pour le locataire par une hausse de l'APL. Cette réponse peut s'entendre pour les APL locatives dans le secteur privé, mais pas pour celles accompagnant l'accession à la propriété, et encore moins pour celles versées aux locataires du parc social. Dans le parc social, les loyers sont plafonnés, ce qui limite donc le côté inflationniste des APL. Pour autant, c'est sur ce même parc social que le gouvernement a décidé de concentrer la baisse des APL locatives. Acculé dans son raisonnement, il finit par admettre du bout des lèvres qu'il y a là une contradiction, mais qu'il estime ne pas pouvoir procéder autrement, n'ayant pas de levier pour agir sur les loyers du parc privé — ce qui est faux, car il peut toujours envisager par la loi un encadrement desdits loyers —, et que c'est pour cette raison qu'il est contraint de concentrer les économies (1,7 milliard d'euros) sur le logement social, certes au final en les étendant sur trois ans.

Concrètement, le gouvernement décide donc de manière unilatérale de baisser de 50 euros par mois en moyenne les APL pour les locataires dans le parc social et exige en même temps des bailleurs sociaux de baisser de 50 euros par mois leurs loyers, sur trois ans. Conséquence attendue de cette décision : les propriétaires privés, à qui rien n'est demandé, pourront tranquillement continuer à augmenter leurs loyers comme il leur plaira, la hausse sera absorbée via les APL qui, elles, risquent d'augmenter plus que la baisse décidée pour le logement social. Dès lors, les efforts demandés n'auront aucune incidence positive sur les finances publiques puisque ce qui sera économisé sur le logement social a de grandes chances d'être effacé par des hausses d'APL du fait de la hausse des loyers du parc privé.

Autre conséquence : les bailleurs sociaux, voyant leurs ressources diminuer en raison de la baisse des loyers qui leur est imposée, diminueront d'autant la mise en oeuvre des quelque 84 000 constructions de logements neufs et les réparations de bâtiments existants qu'ils réalisent chaque année, voire y renonceront. Cela se répercutera inéluctablement sur le secteur du bâtiment, qui commençait pourtant à sortir la tête de l'eau après dix ans de crise, et qui risque de voir ainsi détruits entre 50 000 et 100 000 emplois. Ensuite, cela donnera le coup de grâce à certains offices HLM déjà fragilisés, et dont les ressources, amputées de la baisse des loyers, deviendront insuffisantes pour éviter de mettre la clé sous la porte. Enfin, cela aura pour conséquence de déstabiliser les communes, communautés de communes et départements qui garantissent les prêts souscrits par les bailleurs sociaux construisant des logements sur leurs territoires. Ces garanties s'élèvent à plus de 130 milliards d'euros, ce qui est gigantesque. Si quelques bailleurs sociaux déposent le bilan, ils ne pourront plus rembourser leurs crédits et ce seront leurs garants, c'est-à-dire les collectivités locales, qui seront appelés à payer et qui potentiellement devront débourser des sommes importantes, risquant de compromettre gravement leur équilibre budgétaire. À l'aune de cette réaction en chaîne, on se rend compte que c'est un choc systémique que le gouvernement est en train de préparer. Il a beau s'en défendre bec et ongles, la réalité qui s'annonce est bien celle-ci, et elle sera sans retour.

Face à la grogne justifiée des bailleurs sociaux, le gouvernement explique qu'il a prévu des mesures de compensation. Ainsi, il indique avoir trouvé une nouvelle formule pour le taux du livret A qui tournerait à l'avantage des bailleurs. Sauf qu'à ce jour, personne n'a vu ladite formule, le secrétaire d'État ayant avoué dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale qu'elle était très mathématique, et, surtout, qu'elle n'était pas encore prête. Par ailleurs, en matière de formule du livret A, chacun sait bien que le ministre de l'Économie et des Finances peut décider à tout moment de ne pas la respecter. Ensuite, le gouvernement annonce un allongement de la durée des prêts dont vont pouvoir bénéficier les bailleurs sociaux. Si cet allongement constitue certes un avantage, il n'agit pas directement sur le compte de résultat et ne remplace pas les ressources manquantes.

Après un débat houleux à l'Assemblée nationale, le gouvernement finit par proposer d'étaler sur trois ans l'économie demandée de 1,7 milliard d'euros. Mais qui dit étalement ne dit pas renoncement, et cet étalement ne conduit qu'à reporter à 2020 la discussion actuelle, ce que les bailleurs sociaux ont bien compris et n'acceptent pas.

Baisse des avantages fiscaux des investisseurs privés

Quant aux ménages et investisseurs privés qui assurent les trois quarts des constructions nouvelles de logements, ils sont eux aussi pénalisés par le budget 2018. Ainsi, toutes les mesures existantes de soutien à l'investissement sont attaquées par la loi de finances pour 2018, et ce quelles que soient les tranches de revenus des bénéficiaires.

Toutes les mesures existantes de soutien à l'investissement sont attaquées par la loi de finances pour 2018, et ce quelles que soient les tranches de revenus des bénéficiaires.

Ainsi, l'APL pour l'accession à la propriété, réservée aux acquéreurs aux revenus les plus modestes, est supprimée depuis le 1^er janvier 2018 pour les nouvelles demandes, sauf pour les habitations situées en zones B2 et C qui bénéficient d'un répit de deux ans. Chaque année, cette APL pour l'accession à la propriété profitait pourtant à près de 50 000 ménages, à qui elle permettait de réduire de 25 % le montant de leurs mensualités de remboursement de crédit. Il est donc à craindre que ces ménages renoncent à leurs projets d'acquisition.

Le prêt à taux zéro (PTZ), accordé également sous conditions de ressources, est prolongé de quatre ans, tout en étant sévèrement rogné par rapport à la version qui prévalait jusqu'à fin 2017. Désormais, il sera accordé aux seuls primo-accédants, toujours sous conditions de ressources, qui construisent un logement neuf dans les zones A et B1 (comme aujourd'hui), à ceux qui bâtissent dans les territoires moins urbains (zones B2 et C), mais seulement pour deux ans et avec une quotité prise en compte de 20 % seulement, contre 40 % aujourd'hui, et à ceux qui acquièrent un logement ancien dans les territoires plus ruraux (zones B2 et C). De manière peut-être un peu caricaturale, on pourrait en conclure que le gouvernement fait le choix de soutenir le neuf dans les grandes villes et l'ancien dans les campagnes, ce qui est une ligne de partage avec laquelle je ne suis pas d'accord. Cette ligne pose clairement la question de la place des artisans, TPE et PME de la construction dans nos campagnes, qui du coup risquent de voir baisser leurs carnets de commandes, sauf à accepter des marchés loin de chez eux, dans les grandes villes.

Quant au dispositif Pinel, il est lui aussi revu à la baisse : il est certes reconduit pour quatre ans, jusqu'au 31 décembre 2021, mais il est réservé aux seules zones tendues, c'est-à-dire les zones A, A bis et B1. Par dérogation, les logements des zones B2 et C pourront continuer à bénéficier de la défiscalisation Pinel, à condition que les demandes de permis de construire aient été déposées avant le 31 décembre 2017 et que ces logements soient acquis au plus tard le 31 décembre 2018.

Enfin, le soutien aux travaux de rénovation énergétique est également amputé via la limitation du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), ce qui laisse craindre des baisses de commandes. En effet, les chaudières à fioul sont depuis le 1^er janvier 2018 exclues du CITE, sauf celles respectant des critères de performance renforcés. Dans ce cas, elles continueront à bénéficier du crédit d'impôt jusqu'au 30 juin 2018, mais à un taux de 15 %, contre 30 % en 2017. Le remplacement d'un simple vitrage par un double vitrage continuera lui aussi à bénéficier du CITE mais à taux de 15 %, contre 30 % l'année passée et ce jusqu'au 30 juin 2018 seulement. Quant aux volets isolants et portes d'entrée, ils sont exclus du CITE depuis le 1^er janvier 2018.

Mobilier versus immobilier

Au-delà des mesures fiscales de soutien à la construction évoquées ci-dessus, il y a plus globalement l'impact de la fiscalité. Dans le cadre de la loi de finances pour 2018, trois mesures emblématiques ont ainsi été votées. La majorité a décidé de supprimer l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les avoirs financiers et mobiliers, et de le maintenir pour l'immobilier avec la création de l'IFI. Elle a également voté la suppression progressive de la taxe d'habitation pour 80 % des foyers français. Enfin, elle a voté une « flat tax » (prélèvement forfaitaire unique, PFU) pour les revenus des portefeuilles mobiliers et des plus-values mobilières, excluant de son périmètre d'application les actifs immobiliers.

Ces trois mesures interrogent bien sûr quant à leur impact sur la construction et le secteur de l'immobilier, en particulier l'IFI et le PFU. Prenons le cas d'un particulier, aujourd'hui assujetti à l'ISF, barémisé au titre de l'impôt sur le revenu à un taux marginal de 40 % et qui aurait 100 000 euros à investir. S'il choisit d'investir dans l'immobilier, il aura l'IFI à payer et les revenus tirés de sa location seront soumis à un prélèvement de 57 %. S'il choisit d'investir dans des actions ou des obligations, il ne paiera plus d'ISF sur son investissement et les revenus tirés de son placement seront taxés à 30 %. Lors du débat budgétaire, le gouvernement n'a transmis aucune étude visant à estimer ce que pourrait devenir le comportement des investisseurs en matière de choix de support de placement. Néanmoins, il est clair qu'il a désormais introduit une distinction dans la fiscalité, au détriment de la pierre.

Il est clair que le gouvernement a désormais introduit une distinction dans la fiscalité, au détriment de la pierre.

Concernant la suppression progressive de la taxe d'habitation, de nombreuses questions demeurent quant à son « remplacement ». Certains craignent que des collectivités, cherchant à tout prix des ressources fiscales pour boucler leur budget, n'en viennent à augmenter les taux des seuls impôts qui restent à leur main, c'est-à-dire la taxe foncière et la contribution foncière des entreprises. Cette tentation peut être d'autant plus grande que certaines collectivités risquent de se retrouver avec moins de 10 % d'autonomie fiscale, du fait de la capacité financière de leurs contribuables.

Si les impacts des autres mesures budgétaires de 2018 — baisse des APL affectant le logement social et réduction des dispositifs fiscaux d'incitation à la construction — peuvent être relativement appréhendés, celui du changement de comportement des investisseurs est à ce stade inconnu.

Quoi qu'il en soit, le logement — et donc la construction — font partie des grands perdants du budget voté par la majorité pour l'année 2018. C'est d'autant plus inquiétant que l'année 2017 a permis d'enclencher une reprise qu'il nous semble crucial de préserver et de renforcer. C'est pour cela que, pendant le débat budgétaire de l'automne, le groupe des députés socialistes a défendu de nombreux amendements visant à soutenir cette reprise. Certains ont heureusement trouvé un écho favorable parmi la majorité, ce qui a permis d'amoindrir — sans toutefois les annuler — les amputations au soutien à la construction que le gouvernement a initialement envisagées. En 2018, nous resterons vigilants pour repérer au plus vite les tendances qui traduiraient un recul pour la construction, et contre lesquelles nous remonterons au créneau.

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