La recherche tâtonnante d’une gouvernance mondiale
Auteur
Jean PISANI-FERRY
Pour résoudre un certain nombre de problèmes de la planète, la constitution d’une telle gouvernance est apparue comme une solution séduisante dès les lendemains de la seconde guerre mondiale. Elle est toutefois encore loin d’être à la hauteur de tous les enjeux...
La préservation du climat pose au monde un problème qui pour n’être pas radicalement nouveau, ne s’est, et de loin, jamais présenté avec la même acuité : comment définir les efforts que riches et pauvres doivent consentir aujourd’hui pour éviter, à horizon de cinquante ans, une dégradation potentiellement profonde de l’environnement dont les conséquences frapperont inégalement les différentes régions de la planète ? Gérer, à un instant donné, les problèmes d’équité entre les membres vivants d’une même société est assez difficile pour que beaucoup de gouvernements y échouent. Mais il s’agit ici d’affronter à la fois les problèmes d’équité entre générations (comment définir ce que doivent faire les vivants qui polluent pour le bienêtre des générations à venir, qui en subiront les conséquences) et entre nations (comment répartir les efforts entre les pays développés et les pays en développement ?) – sans parler ni de la combinaison entre les uns et les autres (sachant que l’humanité sera plus riche demain, vaut-il mieux distraire aujourd’hui des ressources qui pourraient aller au développement et à la santé publique pour les affecter à la préservation de l’environnement, ou accepter de payer plus cher demain ?), ni de l’incertitude qui entoure les décisions (faut-il réduire les émissions en utilisant les technologies disponibles ou attendre la mise au point d’alternatives moins coûteuses ?).
Un gouvernement pour la planète ?
Face à ces enjeux, beaucoup en appellent à
la naissance d’une gouvernance mondiale. La
démarche est logique, puisque l’effet de serre
est par nature un problème global et que toute émission, d’où qu’elle vienne, a exactement le
même effet sur le climat de l’ensemble de la
planète. Pris isolément, aucun pays n’a intérêt
à agir puisque les effets de ses efforts bénéficieront
d’abord aux autres. Et au regard d’une
discipline globale, chacun a intérêt à tricher,
puisque les effets de son comportement seront
dilués et qu’ils affecteront d’abord les autres. Le
problème, connu des économistes sous le nom
de « tragédie des biens communs », ne peut être résolu par le seul jeu des décisions nationales,
ni par celui des mécanismes de marché.
Il appelle une action collective internationale.
D’autres questions contemporaines soulèvent
des problèmes analogues. Sauf à fermer ses
frontières aux mouvements de capitaux, aucun
gouvernement ne peut assurer seul la stabilité
financière : on a bien vu à l’automne 2007 comment
la crise immobilière américaine affectait
durement les banques allemandes, alors que
celles-ci n’étaient pas directement engagées
dans le crédit subprime.
Face à ces défis, faut-il donc un gouvernement
mondial ? La démarche est légitime, mais
soulève autant de problèmes qu’elle veut en
résoudre. Que pourrait en effet être un tel
gouvernement ? Aurait-il la légitimité voulue
pour trancher les conflits de répartition entre
générations présentes et générations futures,
entre pays riches et pays pauvres ? Pourrait-il
imposer aux récalcitrants de se conformer aux
disciplines communes ? Poser la question, c’est
y répondre : le gouvernement mondial reste
une chimère, parce qu’il n’y a pas de peuple
mondial. Un sentiment de solidarité planétaire
existe (on le voit au moment des catastrophes),
mais il ne suffit pas à faire qu’un Américain
(ou un Chinois) accepte de transférer des éléments
essentiels de souveraineté à une instance
supranationale, ni même à ce qu’un Européen
accepte que sa voix soit agrégée à celle de populations plus pauvres et plus nombreuses.
Les difficultés de la construction européenne
entre des pays qui partagent une histoire et une
culture communes, et demeurent même après
l’élargissement relativement homogènes quantà leur niveau de vie, montrent bien qu’on ne
peut transposer à l’échelle mondiale le modèle
du gouvernement national.
La gouvernance mondiale aujourd'hui
C’est précisément pour cela que s’est imposée
l’expression gouvernance mondiale : elle
désigne l’ambition de gouverner l’interdépendance
internationale et les problèmes qu’elle
fait naître, mais sans gouvernement. Ses origines
remontent assez loin, son acte de naissance
est la création, aux lendemains de la seconde
guerre mondiale, d’un réseau d’institutions
internationales : le système des Nations unies et
les institutions financières internationales, Fonds
monétaire international et Banque mondiale. Le
système s’est progressivement enrichi d’autres
institutions (comme l’Organisation mondiale
du commerce, dont la création, prévue dès
l’origine, n’est intervenue qu’en 1995), de
forums divers dont le statut informel ne doit pas
cacher l’influence (ainsi du G8 qui rassemble
les puissances économiques, et dont la création
remonte à 1975), d’un ensemble d’accords
sectoriels (plus d’une centaine dans le domaine
de l’environnement, par exemple sur la pêche à la baleine) assortis ou non d’instances spécialisées
chargées de veiller à leur mise en oeuvre
(par exemple la Commission baleinière internationale).
Se sont parallèlement développées
des régulations globales d’ordre privé (en
matière, par exemple, de normes comptables)
tandis que proliféraient, en Europe ou ailleurs,
les accords régionaux. Avec son enchevêtrement
de forums et d’instances, la construction,
on le voit, est pour le moins baroque.
Si l’on veut rationaliser un peu la description
du système, il est utile de distinguer plusieurs
modes et plusieurs niveaux de gouvernance
globale :
- La loi du puissant. Une manière (ancienne) de résoudre les problèmes de la gouvernance globale est qu’elle soit prise en charge par le pays le plus puissant, à charge pour lui de ne pas privilégier ses seuls intérêts immédiats. C’est très largement le rôle qu’ont joué les États-Unis dans l’après-guerre, au moins au sein de l’ensemble occidental. Mais il ne faut pas croire qu’eux seuls en soient capables. Désormais, les normes européennes (notamment les standards applicables aux produits industriels, par exemple pour la pollution automobile) tendent de fait à s’étendre au reste du monde, parce que les constructeurs adaptent leurs produits à ce qui reste un des très grands marchés du monde. Cela ne va pas sans récriminations (le Wall Street Journal a accusé l’Europe d’impérialisme réglementaire), mais c’est une réalité. De même, la politique de la concurrence européenne s’est imposée à General Electric ou à Microsoft. Quant au traitement de la crise financière de 2007, il a essentiellement relevé des grandes banques centrales (Federal Reserve, BCE et Banque d’Angleterre) et des coopérations qu’elles ont nouées.
- La norme commune. La gouvernance mondiale procède souvent par la fixation de standards internationaux. Cette approche a parfois connu le succès (par exemple avec les règles de l’OMC, auxquelles à peu près tous les pays ont fini par adhérer), mais aussi l’échec, ou du moins des succès très partiels (en matière de normes sociales ou, jusqu’ici, avec le protocole de Kyoto sur l’effet de serre, qui ne concerne pas les pays émergents et que les États-Unis n’ont pas ratifié). Qui dit norme dit aussi mise en oeuvre. Pour les pays qui s’y soumettent, celle-ci est souvent volontaire, mais il faut noter que l’Organisation mondiale du commerce dispose d’un organe de règlement des différends qui dit le droit et juge si ces sanctions commerciales prises par tel ou tel pays sont légitimes (1).
- La fabrication de consensus. C’est la fonction des forums comme le G8, ou aujourd’hui le G20, qui rassemble les ministres des Finances des pays riches et des pays émergents. Au-delà des communiqués prétentieux, la fonction de ces groupes est de dégager un accord sur les priorités d’action, qui peut ensuite être mis en oeuvre à l’échelle nationale ou via les instances internationales. Ce peut être très utile face à une question nouvelle, mal diagnostiquée et dont les différents gouvernements donnent des interprétations divergentes. Les divers « G » n’ont généralement ni mandat ni instrument d’action défini, c’est à la fois leur force (ils peuvent être flexibles) et leur faiblesse (ils peuvent être impuissants).
- L’incitation financière. Si les sanctions financières sont quasi-inexistantes, les incitations positives sont, elles, nombreuses. L’aide publique au développement, qu’elle soit multilatérale ou, de plus en plus, bilatérale, est assortie de conditions quant aux politiques conduites par le pays bénéficiaire. Il en va de même des réductions de dette ou des prêts aux pays en crise effectués par le FMI. Cependant cette conditionnalité est de portée limitée : par exemple, on n’imagine pas, ou pas encore, que l’accès aux crédits du FMI soit soumis au respect de règles environnementales.
- La pression publique. L’émergence d’une société civile internationale est un fait marquant des dernières décennies. En faisant pression sur les gouvernements et sur les entreprises, en les exposant à la critique publique, les organisations non gouvernementales (ONG) internationales comme la Croix-Rouge ou Greenpeace les ont fait bouger. On compte aujourd’hui de l’ordre de 40 000 organisations de ce type.
- La gouvernance privée. L’ICANN (l’instance qui gère les noms de domaine sur Internet) ou l’IASB (qui fixe les normes comptables) sont des institutions privées dont les décisions sont reconnues par les États et les acteurs privés. Dégagées des contraintes de la diplomatie, elles sont en mesure de décider plus efficacement – c’est par exemple du fait de l’impuissance des États à harmoniser leurs normes que l’Union européenne a fini par reconnaître les standards de l’IASB. Mais elles souffrent d’une légitimité mal assurée, particulièrement en cas de différend.
Une réponse à la hauteur des enjeux ?
Cette gouvernance est-elle à la hauteur des
enjeux ? Est-elle en mesure de discipliner les égoïsmes nationaux et les grandes entreprises ?
Il est facile d’ironiser sur la propension des États à répondre à l’apparition de nouveaux problèmes
par la création d’instances spécialisées et à
l’aggravation des problèmes existants par l’accroissement
du nombre de réunions. La réalité
est qu’il n’y a pas aujourd’hui d’alternative à ce
mode de faire. Il y en certainement moins encore
qu’il n’y en avait hier, parce qu’avec la montée
des grands pays émergents comme la Chine,
l’Inde, le Brésil et la Russie, le monde est devenu
plus divers, parce que les écarts de préférences
entre pays sont plus marqués qu’au temps où
l’essentiel se jouait entre quelques pays développés,
et parce que le ciment de la guerre
froide, qui maintenait une certaine unité politique
du monde dit occidental, a disparu.
La question est plutôt de savoir si le monde
actuel est capable de faire fonctionner ce système
imparfait et de s’en servir pour traiter
les problèmes les plus pressants. Si elle n’est
pas toujours le bon élève qu’elle prétend être,
l’Europe s’inscrit clairement dans une telle logique,
parce que celle-ci correspond à son propre
mode d’existence : un ensemble qui s’est
construit sur des règles communes destinées à
évacuer la force des relations entre nations se
sent naturellement chez lui dans un monde de
règles et d’institutions. C’est nettement moins
le cas pour les États-Unis qui, du rejet de la
charte de La Havane de 1948 (qui devait donner
naissance à la première mouture de l’OMC)
aux réserves à l’égard de la Cour pénale internationale
et au refus, par l’administration Bush,
d’appliquer le protocole de Kyoto sur l’effet de
serre, n’a cessé de témoigner d’une conception
sourcilleuse de la souveraineté. Ce l’est moins
encore pour la Chine et d’autres pays émergents,
qui se situent davantage dans une logique
de puissance façon XIXe siècle que dans
une approche post-nationale à l’européenne.
Si l’Europe veut convaincre ses partenaires de
la nécessité de progrès de la gouvernance
mondiale, elle doit d’abord prendre l’initiative.
Contrairement à ce qui pouvait se faire il y a
dix ou vingt ans, elle ne peut plus compter sur
le seul leadership américain. La tournure des
discussions sur l’effet de serre montre qu’elle l’a
compris, reste cependant à en tirer les conséquences.
Ensuite, l’Europe doit faire toute leur
place à la table aux pays émergents. Ils sont la
puissance montante, elle est la puissance déclinante,
et le choix est donc pour elle très clair :
soit privilégier le maintien de sa surreprésentation
dans les instances internationales, au risque
que les pays émergents se détournent d’institutions
perçues comme biaisées en faveur
du vieux continent ; soit accepter de voir sa
représentation réduite pour refléter les réalités
démographiques et économiques, faire ainsi
place aux nouveaux venus, et obtenir en contrepartie
que ceux-ci prennent à la résolution des
problèmes globaux une part proportionnée au
poids qu’ils ont désormais acquis. Le chemin est
difficile, mais il n’y en a pas d’autre.
1) Voir l’article d’Annie Krieger-Krynicki sur l’OMC.
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