L’exemple de la réforme
très « politique » de la loi SRU

Un bref retour sur la préparation de la loi Urbanisme et Habitat, texte apparemment apolitique, démontre dans quelle mesure, loin de s’appuyer sur un diagnostic purement technique, le processus de décision relève d’une évaluation plurielle tributaire de champs variés.

La loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 se décompose en trois volets distincts. Elle vise, en premier lieu, à apporter des assouplissements aux dispositions d’urbanisme créées par la loi Solidarité et Renouvellement urbain du 13 décembre 2000, jugée globalement par trop contraignante. La principale mesure d’adaptation porte sur le dispositif de limitation de la constructibilité (règle dite « des 15 km »), imposée afin de favoriser l’entente urbaine. Un effort de clarification de dispositifs complexes a également été entrepris par le législateur s’agissant notamment des conditions de transformation du Plan local d’urbanisme.

Le second volet de la loi concerne la mise en sécurité des ascenseurs autour de trois mesures phares (la mise aux normes des installations, les contrats d’entretien, le contrôle technique).

Deux derniers titres traitent, enfin, de diverses dispositions relatives notamment à la participation des employeurs à l’effort de construction. La nature apparemment «fourre-tout» du texte présenté par le gouvernement résulte d’une triple évaluation fondée sur des contraintes techniques, programmatiques et décisionnelles.

Le projet de loi s’appuie uniquement à l’origine sur la nécessité d’apporter une réponse aux nouvelles exigences de sécurité et à la vétusté d’un parc d’ascenseurs parmi les plus anciens d’Europe. L’inscription rapide à l’ordre du jour d’un projet de « mise en sécurité des constructions » procède de la rencontre de deux courants constitutifs de politiques publiques, l’un de problématisation-résolution (policies), l’autre de nature politique directement lié au cycle électoral (politics).

Loin d’être issus d’un projet original élaboré par la nouvelle majorité gouvernementale, les dispositifs reprennent pour l’essentiel des mesures préconisées par le groupe de travail composé des principaux experts et acteurs concernés, créé par l’Afnor à la demande en 2001 de la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC). Dès 1993, la Fédération des ascensoristes attire l’attention des pouvoirs publics sur la dangerosité de certains appareils. La CGT compte avec les professionnels ascensoristes au nombre des principaux tireurs d’alarme. Le ministère dispose donc pour l’essentiel quasiment d’un projet clé en main. La nature de l’évaluation et la liberté de décision se résument sous cet angle uniquement à la sélection des priorités dans le choix ou non de mettre en œuvre la réforme. Inscrite dans une continuité, elle se révèle limitée quant aux modalités.

Pour autant, ce projet ascenseur participe pleinement du « référentiel global » sécuritaire dominant durant la campagne présidentielle du printemps 2002. Il apparaît donc aussi comme une déclinaison sectorielle, relative aux installations urbaines, d’une perception des attentes des citoyens que le gouvernement entend traduire rapidement dans les faits. Dans sa déclaration de politique générale devant l’Assemblée, le Premier ministre, qui a annoncé la modification prochaine des lois Voynet (aménagement du territoire), Chevènement (intercommunalité) et Gayssot (SRU), fait du retour à la sécurité un nécessaire préalable aux réformes. Le projet se greffe ainsi sur une série de textes sécuritaires rapidement votés ou mis en chantier. Deux accidents dramatiques impliquant des ascenseurs à Strasbourg et à Amiens en pleine période électorale, en mai et juin 2002, viennent conforter ces deux logiques.

La nécessité de pallier les risques d’une crise foncière annoncée incline de surcroît à réviser quelques points de blocage identifiés de la loi SRU et vont conduire à élargir le projet par-delà le seul volet ascenseurs. La loi SRU, pléthorique avec plus de deux cents articles, mal expliquée, difficilement appliquée par les Directions départementales de l’équipement, a connu trois révisions successives qui illustrent la défaillance de la production de la loi dénoncée par le Conseil d’État dans son rapport pour 2001.

Mais c’est bien en réalité un impératif proprement politique qui incite à la réforme. La campagne électorale s’apparente à une logique de « dette » vis-à-vis des militants et des électeurs. S’agissant spécifiquement du champ de l’urbanisme et de l’habitat, la dette est médiatisée puisqu’elle concerne une clientèle spécifique, celles des élus locaux, qui sont à la fois les détenteurs directs des prérogatives et les relais indirects des sollicitations de leurs administrés. La quasi-totalité des commentaires publics portant présentation du texte n’ont toutefois guère détaillé ces dispositifs mais se sont focalisés sur la question de la mixité sociale.

Mixité sociale : évaluer le coût politique de la réforme

En effet, une proposition sénatoriale portant modification de la loi SRU a mis sur agenda l’éventualité d’une réforme du dispositif instaurant l’obligation d’un quota de 20% de logements sociaux (aidés) pour les communes d’au moins 3 500 habitants. Les sénateurs ont choisi de le réaménager en complétant le dispositif coercitif par un mécanisme incitatif et contractuel, d’élargir la définition du logement social, de modifier la sanction financière. L’argumentaire utilisé, qui peut difficilement s’afficher comme une opposition à la promotion de la mixité sociale, s’appuie sur une ligne libérale-réaliste : le dispositif contractuel est plus efficace, il tient compte des contraintes de la disponibilité et du stock urbanisables, il préserve enfin la liberté des élus à l’encontre des choix jugés dogmatiques qui ont prévalu en 2000. Dès l’annonce du dépôt d’un projet de loi relatif à la construction et à l’habitat, l’opposition interpelle le ministre de l’équipement, jugé par ailleurs modéré sur ce dossier, sur l’éventualité d’une telle remise en cause.

Processus de non-décision

L’adoption au Sénat de la proposition de loi Braye place de fait en difficulté le gouvernement qui n’a effectivement pas choisi de s’atteler à ce dossier. à ces contraintes s’ajoute l’impatience des députés qui sont favorables à une réforme immédiate du dispositif instauré par la loi Gayssot, et qui avaient, pour bon nombre d’entre eux, fermement bataillé contre son adoption durant la législature précédente. Comme le révèle la presse, mais uniquement lors de la seconde lecture en mars 2003 et donc une fois seulement la phase de controverse refermée par le politique, la ligne gouvernementale est en fait clairement établie dès l’ouverture du débat parlementaire au mois de janvier. Le critère d’évaluation est prioritairement politique. Le cadre de la réforme a été fixé par le président de la République qui souhaite se prémunir du risque d’une campagne fustigeant une politique de régression sociale : toute modification du dispositif relatif à la mixité sociale doit recevoir l’aval du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées présidé par Xavier Emmanuelli, ancien secrétaire d’État à l’action humanitaire d’urgence sous le gouvernement d’Alain Juppé. La consultation fait donc concrètement office de veto. Pour le cabinet du ministre, il s’agit de prendre réellement en compte les aspirations de la majorité, tout en contenant la fronde des ultras.

Or, par-delà des options idéologiques distinctes (réalisme libéral v. pragmatisme social), se joue plus prosaïquement les conditions de la demande électorale des municipales de 2007, notamment en Ile-de-France. Suivant une évaluation coût - avantage rapide (plus de logements sociaux = une augmentation supposée du vote de gauche), bon nombre d’élus de la majorité craignent que les règles existantes ne leur fassent perdre leurs mandats.

Durant toute la phase préparatoire du débat parlementaire, le choix porte donc sur l’opportunité de la réforme. La primauté accordée à l’option du statu quo naît d’une double évolution. Le paradoxe apparent provient du fait que ceux qui souhaitent la remise en question du dispositif contraignant se refusent finalement à devoir mettre en œuvre une réforme dont les dispositifs contractuels issus du compromis leur apparaissent, une fois les comptes faits, finalement bien moins favorables que le dispositif existant. Parmi les membres de la majorité, la position est par ailleurs loin d’être monolithique : certains élus de la majorité qui ont gagné des municipalités longtemps situées à gauche et confrontés aux effets de la ghettoïsation sociale considèrent avec bienveillance l’obligation d’augmenter le potentiel de logements sociaux pour des communes avoisinantes, faiblement dotées. L’absence du dépôt d’amendement sur le sujet annihile toute opposition. Le débat est tué dans l’œuf.

à l’issue de la navette et à l’occasion de la publication du rapport de la Fondation Abbé Pierre sur les mal-logés, la presse se fait l’écho des conditions de la non-décision et sert indirectement la nouvelle stratégie gouvernementale ainsi déployée : faire part du renvoi, éventuel, de cette question au futur projet sur l’Habitat, devenu depuis lors « propriété pour tous ». Les porte-parole des groupes socialistes et communistes et républicains évoquent pour leur part de nouveau le non-dit. Mais la seule portée symbolique de leur critique est insuffisante pour transformer cette interrogation en enjeu de débat public, alors même que la question demeure en suspens et, s’agissant d’un texte austère, guère suivie par l’opinion publique.

Dès lors, quelle leçon retenir in fine de ce bref récit de la fabrique d’une loi ciblée ? S’agissant de textes très spécialisés et, apparemment, apolitiques, le processus d’évaluation en amont de la décision ne saurait se restreindre aux seuls enjeux techniques. Plus spécifiquement, la question de la mixité sociale, étrangère au projet, fut pourtant au cœur du débat. La « non-décision » se révèle à la fois intentionnelle et tributaire d’un champ controversé, car politiquement à risque.