De l’institutionnalisation
à la professionnalisation

Depuis 1990, la loi française mentionne « un devoir d’évaluation des politiques publiques », ce qui a conduit à un développement des pratiques. Qui n’associent pas encore les citoyens.

Les premières manifestations de l’évaluation dans le système politico-administratif français peuvent être repérées dans les années 70, lorsque le ministère des Finances met en place la rationalisation des choix budgétaires (RCB) en s’inspirant des pratiques américaines. Mais on datera de 1986 l’intérêt en France pour l’évaluation, avec le rapport fait pour le Commissariat général au Plan par M. Deleau, puis lorsqu’en 1989 Michel Rocard confie à Patrick Viveret une mission exploratoire.

Le véritable début de l’institutionnalisation de l’évaluation va s’effectuer par le biais de la loi sur la rénovation du service public (1990), qui désigne comme un pilier de la rénovation du service public. Cette loi mentionne « un devoir d’évaluation des politiques publiques ». Un premier décret crée les organes d’un dispositif d’évaluation : un Conseil scientifique de l’évaluation (CSE) et le Comité interministériel de l’évaluation (CIME).

Même si Philippe Corcuff a pu qualifier l’évaluation « d’Ovni dans le paysage administratif français » – c’est dire si elle surprend encore parmi les pratiques administratives françaises –, ce dispositif interministériel a néanmoins eu le mérite de donner une visibilité à l’évaluation et a conduit différents ministères à mener des actions dans leurs domaines respectifs au cours des dix dernières années.

L’évaluation « à la française », totalement pilotée et mise en œuvre par les institutions publiques, s’inscrit dans un cadre très formalisé et est durablement marquée par la culture administrative.

Largement inspirée du modèle anglo-saxon d’évaluation de programme, dans un contexte de raréfaction des ressources publiques, elle est vue comme une démarche susceptible de faire évoluer les pratiques administratives et un moyen pour apprécier les effets des politiques publiques.

En effet, si le marché permet de juger de l’efficacité de l’action privée, il reste beaucoup plus difficile d’apprécier les résultats de l’action publique. Une carrière de fonctionnaire n’est que peu influencée par les résultats des actions qu’il conduit, et les choix effectués par les élus ne sont sanctionnés que très globalement lors de consultations électorales.

Quel impact pour la loi organique ?

Mais pour mettre en pratique l’évaluation, il convient, ainsi que le disait déjà le rapport Deleau, « de rendre les politiques publiques évaluables ». Or les politiques publiques françaises se révèlent plus difficilement évaluables que les programmes américains. En effet, ainsi que nous l’indique Peter Knoepfel, on peut distinguer « les programmes substantiels des pays anglo-saxons (qui énoncent clairement les objectifs à atteindre, mais sont souvent muets sur l’organisation et les procédures administratives) et les programmes organisationnels « des pays de tradition administrative » (où les objectifs sont vagues mais qui décrivent minutieusement les règles du jeu organisationnelles et procédurales). »

Pour pouvoir apprécier la pertinence et les résultats des politiques publiques, elles doivent faire état d’objectifs et d’échéances. De surcroît, les politiques publiques restent une « création » des politologues, car ni les hommes politiques ni les fonctionnaires ne raisonnent en ces termes !

Toutefois, cet état de fait devrait se trouver sensiblement modifié par la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, qui va réformer profondément la procédure budgétaire de l’État et par-là même fournir un cadre plus formalisé à l’évaluation.

Les modalités de l’action publique se transforment

Depuis une vingtaine d’années, avec la décentralisation et la montée en puissance des pouvoirs locaux, les politiques publiques se sont profondément transformées. Les politiques verticales impulsées par le niveau national ont cédé la place à des politiques locales contractuelles et partenariales.

Désormais, dans nombre de domaines, l’État se contente de fixer un cadre de procédure et d’organisation et laisse les acteurs locaux concernés déterminer les priorités locales et le contenu des actions. En témoignent la mise en place des Pays ou encore l’élaboration des projets d’agglomération. Ces politiques sont contractuelles, c’est-à-dire que les différents partenaires s’engagent par contrat pour une durée déterminée en vue d’atteindre certains objectifs communs. Ce système du contrat rend l’évaluation possible.

La mise en œuvre de ces politiques repose sur la mobilisation et la participation de multiples acteurs. Dans un système décisionnel complexe, où les responsabilités ne sont pas clairement réparties, l’évaluation peut permettre de partager l’information sur les actions réalisées et sur leurs effets. Ceci implique qu’elle devienne, elle aussi, partenariale ; qu’elle permette de confronter des points de vue particuliers.

Multiplication et diversification des pratiques

Cette transformation des politiques publi-ques conduit à la multiplication des dispositifs et à une diversification des pratiques.

Des dispositifs se mettent en place à différentes échelles.

Au niveau national le dispositif initial a été sensiblement remanié. Il existe désormais une seule instance : le Comité national d’évaluation.

La Commission européenne s’attache à développer l’évaluation des programmes qu’elle impulse, ceux-ci font l’objet d’évaluations avant leur entrée en vigueur, à mi-parcours et a posteriori. Elle se crée ainsi une connaissance directe des résultats de terrain. L’élaboration de batteries d’indicateurs peut permettre la comparaison entre projets, entre territoires et entre pays.

Les collectivités locales mettent en place leurs propres dispositifs. La plupart des Régions se sont dotées d’un comité d’experts ou d’un conseil scientifique. Enfin, certaines villes aussi instaurent des procédures d’évaluation.

Des démarches proches de l’évaluation se développent.

De nombreux observatoires ont été montés ces dernières années. Ces démarches d’acquisition systématique d’informations et de données, sans constituer en elles-mêmes des évaluations, offrent des bases solides pour celles-ci.

Nombre d’études d’impact, qu’elles soient préalables ou postérieures à l’intervention, s’apparentent à des démarches d’évaluation. L’analyse de la valeur est mise en œuvre pour estimer l’intérêt et les retombées de certaines infrastructures.

Alors cette institutionnalisation de l’évaluation à différents niveaux et la diversification des pratiques sont-elles susceptibles d’entraîner une professionnalisation de l’évaluation ?

Vers une professionnalisation de l’évaluation ?

En 1999, la Société française d’évaluation (SFE) a été créée. Elle constitue un lieu de rencontre entre les commanditaires et les prestataires de services. Peut-elle constituer un milieu d’évaluateurs professionnels, à même de définir des standards, des normes et une déontologie des évaluations, à l’image de ce que l’on peut constater au Canada, par exemple ? C’est aussi ce que cherche à faire la Commission européenne, afin de disposer d’un vivier de professionnels de l’évaluation. Quels sont les acteurs potentiels de cette professionnalisation ?

Les fonctionnaires apparaissent comme des commanditaires potentiels. L’institutionnalisation de l’évaluation va conduire certains d’entre eux à s’impliquer pour piloter, suivre ou participer à des évaluations. Il s’agit plus dans ce cas d’une spécialisation – parfois temporaire – que d’une professionnalisation.

Les grands corps de contrôle et d’inspection : la Cour des comptes, les conseillers d’État ont toujours été attentifs au développement de l’évaluation. L’éducation nationale a redéfini la mission de ses inspecteurs ; les ingénieurs généraux du Conseil des ponts se sont posés en promoteurs de l’évaluation. Mais un contrôleur peut-il aussi être un évaluateur ?

En France, les chercheurs se sont, les premiers, intéressés à l’évaluation. Ils sont désormais moins présents, et l’on assiste ces dernières années à une arrivée en force des consultants et bureaux d’études dans ce marché en expansion. Rappelons que l’évaluation ne mobilise pas de méthodes ou de techniques spécifiques ; elle suppose plutôt l’agencement nouveau d’outils anciens que maîtrisent en général les bureaux d’études.

Les compétences des chargés d’évaluation

Au final, il paraît difficile de repérer une profession d’évaluateur en voie d’émergence, dans notre conception française de l’évaluation ; tout au plus peut-on dire que l’évaluation réactive et renouvelle l’offre d’études que l’administration commandite.

C’est pourquoi plutôt que d’évaluateur il paraît plus juste de parler de chargé d’évaluation.

Et, en fonction du type d’évaluation, deux conceptions du chargé d’évaluation peuvent être distinguées :

L’une accorde une grande place aux méthodes quantitatives et aux analyses statistiques : il se positionne alors comme un expert des méthodes de recueil et traitement des données.

Dans l’autre, il se place comme animateur susceptible de créer une dynamique au sein de l’instance d’évaluation afin de l’aider à produire un jugement de valeur.

Eric Monnier résume ainsi les compétences requises du chargé d’évaluation :

Maïeuticien : il doit être capable de dialoguer avec les membres de l’instance d’évaluation de manière à leur faire préciser leur projet et notamment de clarifier ses objectifs.

Médiateur : il est le seul à ne pas avoir d’enjeu dans le programme et, de ce fait, se trouve en position d’intercéder auprès des différents protagonistes en vue de leur demander d’effectuer les compromis nécessaires.

Méthodologue: il doit être au fait des différentes méthodes des sciences sociales de recueil des données et avoir la capacité d’analyser les phénomènes observés.

Il serait dommage que l’évaluation deviennent la seule affaire de technocrates ou d’experts, alors qu’il s’agit là d’une démarche éminemment politique dont la société civile a été largement tenue à l’écart.

L’évaluation peut former des critères de jugement de l’action publique, fournir des repères au débat public. Il est temps désormais de penser aux modalités pratiques à mettre en œuvre pour associer les citoyens à ces démarches.